Oświadczenie skierowane do wiceprezes Rady Ministrów, minister finansów Zyty Gilowskiej

Szanowna Pani Premier!

Proszę uprzejmie Panią Premier o polecenie dopracowania przepisów dotyczących interpretacji podatkowych w ustawie nowelizującej ordynację podatkową, tak by wyeliminować jej negatywne skutki, jakie odczują przedsiębiorcy po 1 lipca 2007 r., gdy przepisy interpretacyjne wejdą w życie.

Uzasadnienie.

Przyznaję, że ustawa zapewnia większą przejrzystość reguł wydawania interpretacji podatkowych. W szczególności wprowadza oczekiwane reguły podpisywania deklaracji. Nie jest jednak wolna od poważnych niedoróbek. Stan ten jest powodem nazwania przez profesora H. Dzwonkowskiego przepisów ustawy półproduktem legislacyjnym. Niewątpliwie pozytywne jest ujednolicenie interpretacji spowodowane wyznaczeniem ministra finansów na organ właściwy, zamiast dotychczasowych naczelników urzędów skarbowych. Pozytywnie należy też ocenić uproszczenie postępowania w zakresie zmiany interpretacji dokonywanej przez organ z urzędu i z uwzględnieniem orzeczeń sądów. Trybunału Konstytucyjnego i Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. W tym miejscu trzeba jednak zwrócić uwagę na wydawane przez ministra finansów interpretacje ogólne, które są poza kontrolą sądowo-administracyjną w odróżnieniu od interpretacji indywidualnych. Brak tej kontroli powoduje osłabienie pozycji przedsiębiorcy w stosunku do ministra.

W decyzji wymiarowej na wniosek podatnika, który zastosował się do interpretacji, organ podatkowy ma obowiązek wziąć pod uwagę treść interpretacji. W konsekwencji ma określić wysokość zwolnienia podatkowego, a gdy podatek zapłacono, wysokość nadpłaty. Pierwsza wątpliwość odnosi się do prawa uwzględnienia skutków interpretacji w zeznaniu podatkowym w ramach samowymiaru oraz tego, czy w decyzji o zwolnieniu określa się zobowiązanie po uwzględnieniu zwolnienia czy przed jego uwzględnieniem. Kolejna kwestia to przyjęcie, że gdy podatek nie został zapłacony, to w decyzji organ określa kwotę zwolnienia, a gdy go zapłacono, to nadpłatę. W ostatnim przypadku występuje sprzeczność, gdyż nadpłata może być przy tej konstrukcji jedynie konsekwencją zwolnienia z obowiązku zapłaty części podatku, a nie czymś alternatywnym do zwolnienia. Z ustawy wynika też, że istnieje możliwość wydania przez organy podatkowe decyzji wymiarowej wbrew interpretacji, do której podatnik się zastosował, a jednocześnie mają one na jego wniosek wydać kolejną decyzję, która określi zobowiązanie podatkowe i kwotę zwolnienia z podatku albo nadpłatę, gdy podatek zapłacono.

Wydaje się, że zasadą powinno być to, że interpretacja jest zgodna z prawem. W ustawie przyjęto zaś odwrotną logikę, czego konsekwencją jest wprowadzone zwolnienie podatkowe. Dodatkowo ograniczono się do niezgodności mającej wpływ na wysokość zobowiązania podatkowego, pomijając interpretacje dotyczące na przykład sposobu prowadzenia dokumentacji dla celów podatkowych, które nie przekładają się na wysokość tego zobowiązania. Interpretacja podatkowa w ustawie nie staje się elementem stosunku prawnopodatkowego, ale istnieje obok niego, to jest obok obowiązku i zobowiązania podatkowego. Jeżeli istnieje różnica między nimi, a obowiązek podatkowy jest surowszy, to na wniosek podatnika właściwy organ podatkowy wydaje decyzję, wskazując poza zobowiązaniem także "zwolnienie" wynikające z interpretacji albo nadpłatę.

W konstrukcji tej nie bierze się pod uwagę sytuacji, gdy np. interpretacja (błędna), do której zastosował się podatnik, nakłada na niego cięższe obowiązki niż wynikają z przepisów albo interpretacja (prawidłowa) odpowiada obowiązkom wynikającym z norm prawa, zwłaszcza w kontekście, gdy to w decyzji określono błędnie zobowiązanie podatkowe. Nie wiadomo też, jak określić zależność między postępowaniem podatkowym a postępowaniem prowadzonym w związku z interpretacją.

W podejmowanych regulacjach powinniśmy dążyć do możliwie prostych rozwiązań, do prostej logiki. W tym duchu należałoby przyjąć, że indywidualna interpretacja podatkowa wyłącza możliwość (konieczność) interpretacji prawa w kolejnych postępowaniach dotyczących tego samego zdarzenia. Pozostałby więc tylko obowiązek porównania przewidywanego stanu faktycznego przyjętego do interpretacji ze stanem, jaki wystąpił w danym okresie rozliczeniowym. Jeśli są takie same, to podatnik w ramach samoobliczania w zeznaniu podatkowym (deklaracji) albo organ podatkowy w decyzji określającej lub ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego uwzględnia zasady określone w indywidualnej interpretacji. Tak więc ani podatnik, ani organ nie zastanawiają się, jaka norma prawna obowiązuje w tym zakresie, gdyż jest ona określona w interpretacji. W noweli takiej prostej logiki jednak brak.

Ustawa odnośnie do skutków interpretacji posługuje się bardzo zawiłym i niejasnym językiem (pojęciami), co widać też w chaotycznym łączeniu skutków interpretacji z ogólnymi zasadami prawa podatkowego i postępowania podatkowego. Zamiast określeń, że interpretacja nie może szkodzić w przypadku błędnej interpretacji, powinny być na przykład zapisy o braku konieczności zapłaty podatku, odsetek czy braku odpowiedzialności karno-skarbowej. Niedoprecyzowanie pojęć spowoduje, niestety, różne wątpliwości.

Przepisy są zagmatwane i niekonsekwentne. Z ich analizy wynika, że istnieją różne okresy dla skutków interpretacji, odrębne dla zwolnienia i odrębne dla reszty. Jest to efekt nadmiernego doprecyzowania i regulowania wyjątków, zamiast zasad i ewentualnie wyjątków. Jednocześnie na przykład dodanie w przepisie o nieszkodzeniu dookreślenia, że dotyczy on okresu przed zmianą interpretacji lub doręczeniem organowi podatkowemu odpisu prawomocnego orzeczenia sądowoadministracyjnego, czyni ten przepis również zupełnie nieczytelnym.

Nie wiadomo też, dlaczego za granicę skuteczności interpretacji przyjęto moment doręczenia organowi prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego uchylającego interpretację. Trudno zgodzić się z czynieniem dla interpretacji wyjątku i łączyć skutki prawne z czynnością materialno-techniczną. Wadą jest także nieokreślenie w odrębnym przepisie momentu utraty skuteczności interpretacji. Nie wiadomo więc, czy podatnik ma czekać na to, że dostanie zmienioną interpretację, czy też zmiana przepisu sama unicestwi interpretację. Zupełnie niepotrzebnie posłużono się pojęciem "nieuwzględnienia interpretacji w sprawie podatkowej", zamiast wprowadzić ogólną zasadę obowiązku uwzględniania interpretacji w rozstrzygnięciach organów. Dodatkowo, jeśli chodzi o podatników będących przedsiębiorcami, w związku z przyjęciem konstrukcji o zwolnieniu powstanie problem stosowania przepisów o pomocy publicznej.

Dopuszczono możliwość występowania o interpretację zarówno w odniesieniu do stanów faktycznych (przeszłych), jak i zdarzeń przyszłych. Tym samym dotychczasowa praktyka została usankcjonowana. Jednak rozgraniczenie to nie zostało wyraźnie uwzględnione w przepisach i jest przyczyną ich niespójności.

Podatnicy narażeni będą na różne wątpliwości. Przyjęto na przykład, że zmiana interpretacji jest skuteczna od kolejnych okresów rozliczeniowych. Wówczas interpretacja dotycząca przeszłych stanów faktycznych wyczerpała swoją moc w związku z przeszłą sytuacją, jej zmiana nie może więc spowodować żadnych konsekwencji podatkowych. Należałoby również rozważyć wprowadzenie generalnej zasady, że interpretacje dotyczące zdarzeń przyszłych "obowiązują" przez kolejne trzy bądź pięć lat następujących po miesiącu, w którym wydano interpretację. Biorąc pod uwagę liczbę wydawanych interpretacji, kilkadziesiąt tysięcy w skali roku, trudno wyobrazić sobie, jak wielki będzie za kilka lat aparat czuwający nad aktualizacją interpretacji, czy to z uwagi na zmianę linii orzeczniczej, czy to zmianę przepisów prawa.

Przyjęta ustawa zawiera poważne mankamenty, których nawet nie sposób tutaj w pełni opisać. Przyjęty mechanizm odnoszący się do skuteczności interpretacji jest zbyt skomplikowany, a przepisy zawiłe i chaotyczne. Należałoby na przykład przyjąć najprostsze rozwiązanie, takie, że interpretacja, do której zastosował się podatnik, wiąże organy przy wydawaniu decyzji czy przy innych czynnościach, zaś nieuwzględnienie interpretacji powinno być podstawą do korekty deklaracji lub weryfikacji decyzji.

Konsekwentnie powinno się więc w przepisach określić, po pierwsze, wyłączenie wszelkiej odpowiedzialności podatnika w związku z zastosowaniem się do interpretacji, na wypadek gdy jest ona błędna, ze wskazaniem, czego wyłączenie tej odpowiedzialności ma dotyczyć, po drugie, zakres związania organów interpretacją, do której zastosował się podatnik, po trzecie, od kiedy należy uwzględnić interpretację i do kiedy interpretacja wywiera skutek, z uwzględnieniem podziału na interpretacje dotyczące przeszłości i przyszłości.

Z wyrazami szacunku
Ryszard Ciecierski