Nawiązując do pisma z dnia 13 sierpnia 2003 r., o sygn. BPS/DSK-043-374/03, przekazującego oświadczenia złożone przez Senatora RP Pana Józefa Sztorca podczas 44. posiedzenia Senatu RP w dniu 8 sierpnia 2003 r. w sprawie możliwości tworzenia nowych gmin oraz praw przysługujących jednostkom pomocniczym gmin do korzystania i zarządzania mieniem komunalnym, a także rozporządzania dochodami z tego źródła, uprzejmie przedstawiam następujące informacje.

W odniesieniu do oświadczenia Pana Senatora w sprawie możliwości utworzenia nowej gminy, uprzejmie wyjaśniam, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa, do dnia 31 grudnia 2005 r. istnieje zakaz tworzenia nowych gmin. Wynika on ze znowelizowanego przepisu art. 104 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), dokonanego na mocy ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 45, poz. 497). Na mocy postanowień cytowanej ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. dokonano znaczących zmian w przepisach ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), regulujących m.in. zasady tworzenia nowych gmin. W art. 4b ustawy o samorządzie gminnym wskazane zostały podmioty uprawnione do wystąpienia z inicjatywą utworzenia nowej gminy oraz warunki poprzedzające złożenie takiego wniosku.

Procedura związana z opracowywaniem i składaniem wniosków w przedmiotowej sprawie została szczegółowo uregulowana w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (Dz.U. Nr 86, poz. 943 z późn. zm.)

- wojewoda, nie później niż w ciągu 30 dni od dnia otrzymania wniosku, przekazuje go wraz ze swoją opinią, a w przypadkach gdy wniosek obejmuje zmianę granic gmin naruszającą granice województwa, także z opinią odpowiedniego wojewody, ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej,

W odpowiedzi na oświadczenie Pana Senatora w sprawie prawa jednostek pomocniczych gmin do korzystania i zarządzania mieniem komunalnym, a także rozporządzania dochodami z tego źródła, należy wskazać, iż zgodnie z art. 16 ust. 1 Konstytucji RP i postanowieniami ustawy o samorządzie gminnym, mieszkańcy całej gminy tworzą wspólnotę samorządową. Zgodnie z art. 5 ustawy o samorządzie gminnym, gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być położone na terenie gminy miasto. Kompetencję do utworzenia jednostki pomocniczej - w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub ich inicjatywy - posiada rada gminy. Zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej powinien określać statut gminy. W oparciu o powyższe należy wskazać, iż gminy, mające status podmiotów administracji publicznej, samodzielnie decydują o swojej strukturze wewnętrznej, samodzielnie realizują przekazane im zadania i odpowiadają za ich realizację. Jednostki pomocnicze nie mają charakteru wyodrębnionych ustawowo związków samorządowych, nie stanowią odrębnych korporacji i nie posiadają osobowości prawnej (która przysługuje gminom). Dlatego także sołectwa, będące jednostkami pomocniczymi gmin, działają w ramach posiadanej przez te gminy osobowości prawnej tj. ich zadania (powierzane w statutach) są zadaniami gmin.

Istotne jest, iż uprawnienia majątkowe jednostek pomocniczych są określone w ustawie o samorządzie gminnym. Przepis art. 48 cytowanej ustawy precyzuje, że jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w ustawie uchwalonym przez radę gminy. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w ramach przysługującego jej mienia. Regulację tę stosuje się odpowiednio do jednostki niższego rzędu powołanej w ramach jednostki pomocniczej. W myśl przepisów art. 51 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, jednostki pomocnicze nie tworzą własnych budżetów, a gospodarkę finansową prowadzą w ramach budżetu gminy. Wydatki jednostek pomocniczych są tym samym wydatkami budżetu gminy.

Niemniej, w art. 48 ustawy o samorządzie gminnym, ustawodawca określił szczególną ochronę posiadanych przez sołectwa praw majątkowych względem gminy, stanowiąc, iż rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego. Wszystkie, przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe, zwane mieniem gminnym, pozostają nienaruszone.

Podkreślenia wymaga, iż jakkolwiek, w świetle uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 kwietnia 1991 r., sygn. akt III CZP 23/91, można przyjąć, że samorząd mieszkańców wsi (sołectwo) posiada zdolność sądową w sprawach należących do jego właściwości z mocy ustawy lub statutu nadanego przez radę gminy (w tym: w zakresie przysługującego mu mienia), to szczegółowe kwestie odnośnie posiadania takiej legitymacji z punktu widzenia prawa materialnego, może rozstrzygnąć jedynie niezawisły i niezależny sąd w orzeczeniu merytorycznym, rozpatrując konkretną sprawę.

W przypadku gdy uchwała rady gminy narusza prawo, w tym przepisy dotyczące sołectw i nadawanych im praw, wojewoda jako organ nadzoru nad działalnością gmin, może orzec o nieważności takiej uchwały w całości lub w części (vide art. 91 w związku z art. 86 ustawy o samorządzie gminnym). Istotnym pozostaje przy tym wskazanie, że wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Z wyrazami szacunku

Krzysztof Janik