Warszawa, 2003-04-24

Proces negocjacji akcesyjnych otwarty w dniu 31 marca 1998 r. dla sześciu państw stowarzyszonych z grupy określanej mianem Grupy Luksemburskiej, do której należy Polska, był prowadzony zgodnie z zasadami przedstawionymi delegacji polskiej podczas sesji Międzyrządowej Konferencji akcesyjnej Polska - Unia Europejska w dniu 23 kwietnia 1998 r. w Brukseli. Zasady te stanowiły m.in., że państwo kandydujące ma zadeklarować na wstępie negocjacji wolę przejęcia całego dorobku prawnego UE.

Rozpoczęty w kwietniu 1998 r. screening miał na celu dokonanie przeglądu prawodawstwa państwa kandydujących pod kątem zgodności z dorobkiem prawnym Wspólnot Europejskich zwanym acquis communautaire.

Zagadnienia dotyczące osób niepełnosprawnych stanowiły podobszar 13-ego obszaru negocjacyjnego pt. "Polityka społeczna i zatrudnienie". W negocjacjach prowadzonych z UE w tym obszarze uczestniczyło Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej. Negocjacje te zostały rozpoczęte 30 września 1999 r. Natomiast tymczasowe zamknięcie obszaru negocjacyjnego "Polityka społeczna i zatrudnienie" nastąpiło w dniu 1 czerwca 2001 r.

Przegląd polskiego prawa z obrazu "Polityka społeczna i zatrudnienie - osoby niepełnosprawne", dokonany w związku z przygotowaniami do screening-u i formułowaniem polskiego stanowiska negocjacyjnego, wskazywał na dostosowanie przepisów krajowych dotyczących osób niepełnosprawnych do prawa wspólnotowego, na które w tym obszarze składały się wtedy dokumenty prawa wtórnego. Dokumenty takie w zasadzie nie mają dla państw członkowskich mocy bezpośrednio wiążącej. Lecz wyznaczają jedynie cele, do których należy dążyć, oraz wskazują ogólne kierunki zalecanych działań. Nie było natomiast żadnych rozporządzeń lub decyzji skierowanych do państw członkowskich, a odnoszących się do osób niepełnosprawnych, zaś pierwszym dokumentem wiążącym państwa członkowskie UE, który dotyczy bezpośrednio osób niepełnosprawnych, jest Dyrektywa Rady z dnia 27 listopada 2000 r. w sprawie ustanowienia ogólnych ram dla równego traktowania przy zatrudnieniu i wykonywaniu zawodu (2000/78/WE), opublikowana w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich nr L 303 z dnia 2 grudnia 2002 roku. Jej wdrożenie przez państwa członkowskie UE ma nastąpić najpóźniej do dnia 2 grudnia 2003 roku, z wyjątkiem postanowień dotyczących dyskryminacji ze względu na wiek i niepełnosprawność, w odniesieniu do których można skorzystać z wydłużonego dodatkowo o 3 lata okresu wdrożenia.

W związku z negocjacjami prowadzonymi w obszarze podatków oraz polityki konkurencji, w tym w zakresie pomocy publicznej, dokonane zostało szczegółowe porównanie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, a także rozwiązań dotyczących wspierania zatrudnienia osób niepełnosprawnych, które zawarte były w ustawach podatkowych, z regulacjami Unii Europejskiej w tych obszarach. Doprowadziło to do stwierdzenia, że niektóre z tych przepisów pozostają w sprzeczności bądź mogą być uznane za sprzeczne z prawem wspólnotowym. Z tego też powodu pewne zmiany dostosowujące, dotyczące przywilejów podatkowych dla zakładów pracy chronionej i zakładów aktywności zawodowej, zostały wprowadzone już z początkiem 2000 roku. Przyjęcie zaś dodatkowych zmian było niezbędne w następnej kolejności, jeszcze w czasie prowadzenia negocjacji. Wobec powyższego należało wyeliminować rozwiązania, które były niezgodne z postanowieniami Szóstej Dyrektywy Rady 77/388/EWG z 17 maja 1977 roku w sprawie harmonizacji przepisów państw członkowskich, dotyczących podatków obrotowych - wspólny system podatku od wartości dodanej - ujednolicona podstawa wymiaru podatku (Dz.Urz. WE NR L 145, 13.06.77) oraz z brzmieniem Artykułu 87 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską.

Po dniu przystąpienia Polski do Unii Europejskiej nie jest w ogóle możliwe utrzymanie rozwiązania wynikającego z art. 14a ustawy o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym, który odnosi się do uprawnienia przewidzianego dla zakładów pracy chronionej i zakładów aktywności zawodowej. Zobowiązanie Polski w tym zakresie znalazło się w stanowisku negocjacyjnym przyjętym przez Radę Ministrów w dniu 19 października 1999 roku. Obszar negocjacyjny dotyczący podatków został zamknięty w dniu 21 marca 2002 roku.

Projekt Rozporządzenia Komisji w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską do pomocy państwa przeznaczanej na zatrudnienie został przedstawiony do publicznej konsultacji zainteresowanych stron przez Komisję Europejską (Dyrekcja Generalna ds. Konkurencji) jako dokument 2002/C 88/02 opublikowany w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich NR C 88 z dnia 12 kwietnia 2002 r., a więc prawie rok po tymczasowym zamknięciu obszaru negocjacyjnego "Polityka społeczna i zatrudnienie". Należy on do dokumentów odpowiadających tematyce 6-ego obszaru negocjacyjnego "Polityka ochrony konkurencji".

Przygotowany przez Rząd RP w 2002 r. projekt nowelizacji ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, przekazany do Sejmu RP dnia 22 sierpnia 2002 r., nie pozostawał w sprzeczności z zapisami projektu Rozporządzenia Komisji opublikowanego w kwietniu 2002 r. Należy podkreślić, że w trakcie procesu uzgodnieniowego projekt nowelizacji przygotowany przez MPiPS nie budził wątpliwości Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz uzyskał pozytywną opinię Sekretarza Komitetu Integracji Europejskiej.

Rozporządzenie Komisji z dnia 12 grudnia 2002 roku zostało opublikowane w dniu 13 grudnia ubiegłego roku, a więc w dniu, w którym nastąpiło tymczasowe zamknięcie obszaru negocjacyjnego "Polityka konkurencji", poprzedzone przedstawieniem przez Polskę Prezydencji duńskiej (w dniu 20 listopada 2002 roku) swojej akceptacji dla zamknięcia tego rozdziału na zasadach zaproponowanych we wspólnym stanowisku. W dniu 13 grudnia 2002 roku odbyło się także podsumowujące spotkanie na szczycie Rady Europejskiej w Kopenhadze dotyczące powiększenia UE.

Po wstępnej analizie treści Rozporządzenia z dnia 12 grudnia 2002 r. oraz jego spójności ustawowo określonym systemem wspierania zatrudnienia osób niepełnosprawnych w Polsce, dokonanej w konsultacji z przedstawicielami Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej, należy wskazać na następujące elementy:

1. Rozporządzenie nie narzuca państwom członkowskim konieczności ograniczania się do stosowania konkretnych określonych w nim form pomocy. Wskazuje natomiast, jakie formy pomocy nie wymagają składania zawiadomienia do Komisji Europejskiej. Plany pomocy dla przedsiębiorców, które zawierają instrumenty nie spełniające wprost warunków określonych w Rozporządzeniu, podlegają obowiązkowi notyfikacji, wynikającemu z art. 88 ust. 3 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską.

2. Zawarcie w Rozporządzeniu KE definicji "zatrudnienia chronionego" nie musi skutkować przeniesieniem jej wprost do polskiego ustawodawstwa i zmianą ustawowej definicji "warunków pracy chronionej". Pozostaje jedynie problem konieczności ograniczenia stosowania w kraju - bez uprzedniej notyfikacji - pewnej dodatkowej pomocy dla "beneficjentów zapewniających zatrudnienie chronione", o której mowa w art. 6 ust. 2 Rozporządzenia (tj. na "koszty budowy, instalacji lub rozbudowy danego zakładu i wszelkie koszty administracyjne oraz transportowe, które wynikają z zatrudniania pracowników niepełnosprawnych"), wyłącznie do podmiotów spełniających wspólnotowy warunek "zatrudnienia chronionego" zdefiniowanego w Rozporządzeniu. Pomoc ta dotyczyłaby obecnie zakładów aktywności zawodowej oraz części zakładów pracy chronionej, w "których przynajmniej 50% pracowników to pracownicy niepełnosprawni nie będący w stanie podjąć pracy na otwartym rynku pracy". W Rozporządzeniu KE tej grupy pracowników nie ogranicza się jedynie do osób ze znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności.

4. System miesięcznych dofinansowań dla określonych w ustawie pracodawców zatrudniających osoby niepełnosprawne, który wynika z art. 25 i 26a ustawy oraz rozwiązanie dotyczące zwrotu kosztów przystosowania tworzonych lub istniejących stanowisk pracy dla osób niepełnosprawnych, zawarte w art. 26 ustawy, spełniają przesłanki określone w art. 6 Rozporządzenia KE. Wykorzystanie udzielanej pomocy musi być rzetelnie udokumentowane przez beneficjenta.

5. Pomoc wynikająca z art. 25 i 26a ustawy nie może przekroczyć (zgodnie z art. 6 ust. 2 Rozporządzenia) "poziomu koniecznego dla zrekompensowania wszelkiej zmniejszonej wydajności wynikającej z niepełnosprawności pracownika lub pracowników" oraz wszelkich "kosztów dodatkowych" wobec kosztów, które beneficjent poniósłby zatrudniając pracowników nie będących osobami niepełnosprawnymi.

Stawia on jednak pewne wymagania przed pracodawcą, tj. wnioskowanie o pomoc, prowadzenie ewidencji i dokumentowanie wydatków. Wobec tego zasadnym wydaje się rozważenie możliwości kierowania pomocy nie do pracodawcy, a do konkretnej osoby (wzorem państw członkowskich UE), która chce uzyskać zatrudnienie i wymaga w związku z tym opracowania i realizacji indywidualnego programu wsparcia.

Jolanta Banach