Warszawa, dnia 7 stycznia 2003 r.

Pan
Longin Pastusiak
Marszałek Senatu
Rzeczypospolitej Polskiej

Uprzejmie wyjaśniam, że moje - Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki - kompetencje i obowiązki zostały określone w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U. z 1997 r. Nr 54, poz. 348 z późn. zmianami), zwanej dalej ustawą. Prezes URE jest centralnym organem administracji rządowej powołanym do realizacji zadań z zakresu spraw regulacji gospodarki paliwami i energią oraz promowania konkurencji (art. 21 ust. 1 i 2). Prezes URE regulując działalność przedsiębiorstw energetycznych, zgodnie z ustawą i założeniami polityki energetycznej państwa - powinien zmierzać "do równoważenia interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii" (art. 23 ust. 1)¹.

• udzielanie, odmowa udzielenia, zmiana i cofanie koncesji,
• zatwierdzanie i kontrolowanie taryf dla paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła pod względem zgodności i zasadami określonymi w art. 45 i 46, w tym:

- analizowanie i weryfikowanie kosztów przyjmowanych przez przedsiębiorstwa energetyczne jako uzasadnione do kalkulacji cen i stawek opłat w taryfach,

- ustalanie wielkości i okresu obowiązywania współczynników korekcyjnych określających projektowaną poprawę efektywności funkcjonowania przedsiębiorstwa energetycznego oraz zmianę warunków prowadzenia przez to przedsiębiorstwo danego rodzaju działalności gospodarczej.

Zagadnienie zatwierdzania taryf reguluje art. 47, który w ust. 1 stanowi, że "Przedsiębiorstwa energetyczne posiadające koncesje ustalają taryfy dla paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła, które podlegają zatwierdzeniu przez Prezesa URE. Przedsiębiorstwa energetyczne posiadające koncesje przedkładają taryfy z własnej inicjatywy z własnej inicjatywy lub na żądanie Prezesa URE.", a w ust. 2 - że "Prezes URE (...) zatwierdza taryfę bądź odmawia jej zatwierdzenia w przypadku stwierdzenia niezgodności taryfy z zasadami i przepisami, o których mowa w art. 44, 45 i 46".

Zgodnie z art. 3 pkt 17 "taryfa" oznacza "zbiór cen i stawek opłat oraz warunków ich stosowania, opracowany przez przedsiębiorstwo energetyczne i wprowadzany jako obowiązujący dla określonych w nim odbiorców w trybie określonym ustawą". Ustawa określa w art. 45 podstawowe warunki, jakie powinny być spełnione przez taryfy, a w art. 44 podstawowe zasady prowadzenia ewidencji księgowej przez przedsiębiorstwa energetyczne, opracowujące te taryfy. Ponadto na podstawie art. 46 ustawy Minister Gospodarki określił szczegółowe zasady kształtowania i kalkulacji taryf dla paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła oraz szczegółowe zasady rozliczeń w obrocie paliwami gazowymi, energią elektryczną i ciepłem. W odniesieniu do ciepła obowiązuje rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 12 października 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz zasad rozliczeń w obrocie ciepłem (Dz.U. z 2000 r. nr 96, poz. 1053), zwane dalej rozporządzeniem taryfowym.

Reasumując powyższe podkreślam, że ustalanie taryf dla ciepła na zasadach określonych w ustawie stanowi obowiązek wszystkich przedsiębiorstw energetycznych prowadzących działalność gospodarczą w zakresie zaopatrzenia w ciepło (około 3 000 przedsiębiorstw). Zaś do moich kompetencji i obowiązków (realizowanych przez działających z mojego upoważnienia Dyrektorów Oddziałów Terenowych URE) należy zatwierdzanie taryf dla ciepła opracowanych przez przedsiębiorstwa energetyczne prowadzące koncesjonowaną działalność gospodarczą w zakresie zaopatrzenia w ciepło (według stanu na dzień 31 grudnia 2002 r. koncesjonowana działalność gospodarcza w zakresie zaopatrzenia w ciepło prowadzona jest przez 882 przedsiębiorstwa energetyczne).

W związku z prośbą Pana Senatora Józefa Sztorca o "przedstawienie mechanizmu kształtowania cen energii cieplnej" oraz pytaniem "czy w cenę jednostki ciepła, zatwierdzoną przez Urząd Regulacji Energetyki, jest wkalkulowany zysk?" przedstawiam, co następuje.

Zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy taryfy powinny zapewniać z jednej strony "pokrycie kosztów uzasadnionych działalności przedsiębiorstw energetycznych w zakresie: wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji lub obrotu paliwami i energią, kosztów modernizacji, rozwoju i ochrony środowiska" a z drugiej - "ochronę interesów odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem cen". Ochrona interesów odbiorców i minimalizacja kosztów jest jednym z podstawowych celów ustawy (art. 1 ust. 2) i działań regulacyjnych (art. 23 ust. 1). Rozporządzenie taryfowe określa w § 2 pkt 26 "uzasadnione koszty" jako "koszty określone przez przedsiębiorstwo energetyczne na podstawie ustawy i rozporządzenia przy zachowaniu należytej staranności zmierzającej do ochrony interesów odbiorców i minimalizacji kosztów, niezbędne do wykonania zobowiązań wynikających z umowy o przyłączenie do sieci ciepłowniczej, umowy sprzedaży ciepła lub umowy o świadczenie usług przesyłowych".²

- różnicuje w taryfie ceny (np. ceny za zamówioną moc cieplną, ceny ciepła, ceny nośnika ciepła - w przypadku działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania ciepła) i stawki opłat (np. stawki opłat stałych za usługi przesyłowe, stawki opłat zmiennych za usługi przesyłowe, stawki opłat abonamentowych - w przypadku działalności gospodarczej w zakresie przesyłania i dystrybucji ciepła) dla poszczególnych grup taryfowych odpowiednio do uzasadnionych kosztów (§ 5 ust. 2).

Przy czym koszty wynikające z inwestycji modernizacyjnych, rozwojowych i z zakresu ochrony środowiska przedsiębiorstwo energetyczne ustala jako roczne koszty związane z eksploatacją urządzeń i instalacji, przekazywanych do eksploatacji po zakończeniu tych inwestycji - na podstawie obowiązującego dla przedsiębiorstwa planu inwestycji (w przypadku wytwarzania ciepła - planu inwestycji rozwojowych, modernizacyjnych i związanych z ochroną środowiska dla źródeł ciepła, w przypadku przesyłania i dystrybucji ciepła - planu rozwoju w zakresie zaspokojenia obecnego i przyszłego zapotrzebowania na ciepło) oraz określonego w tym planie sposobu finansowania i harmonogramu realizacji poszczególnych przedsięwzięć inwestycyjnych (§ 15 rozporządzenia taryfowego). Zgodnie z § 25 ust. 2 rozporządzenia taryfowego przy ustalaniu wysokości cen i stawek opłat (określonych w taryfie) dopuszcza się uwzględnienie zysku, którego wysokość wynika z analizy nakładów na przedsięwzięcia inwestycyjne ujęte w obowiązujących dla przedsiębiorstwa planach, przy zapewnieniu ochrony interesów odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem cen.

Stosownie do art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy prowadzone w Urzędzie Regulacji Energetyki postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia taryfy dla ciepła wymaga dokonania kontroli, czy taryfa ta - opracowana samodzielnie przez przedsiębiorstwo energetyczne - spełnia wymagania określone przepisami ustawy i rozporządzenia taryfowego. Kontrola ta - dokonywania przez właściwy Oddział Terenowy URE - obejmuje m.in. analizę i weryfikację kosztów, przyjętych przez przedsiębiorstwo jako koszty uzasadnione, stanowiące podstawę kalkulacji cen i stawek opłat. W ramach czynności kontrolnych dokonywane są porównania poziomu kosztów jednostkowych w pierwszym roku stosowania taryfy i w roku poprzednim oraz badane jest przedstawione przez przedsiębiorstwo uzasadnienie wzrostu poszczególnych pozycji kosztów. Dokonywane są też analizy porównawcze poziomu kosztów jednostkowych w innych przedsiębiorstwach o podobnym zakresie działania. W trakcie postępowania administracyjnego przedsiębiorstwo energetyczne jest wzywane do złożenia niezbędnych wyjaśnień i usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Po zakończeniu postępowania administracyjnego wydawana jest decyzja Prezesa URE o zatwierdzeniu taryfy, a niekiedy decyzje o odmowie zatwierdzenia taryfy (gdy stwierdzona zostanie niezgodność taryfy z zasadami i przepisami, o których mowa w art. 45 i 46 ustawy, a od 1 stycznia 2003 r. także z zasadami, o których mowa w art. 44 ustawy.

Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy od decyzji Prezesa URE służy odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu antymonopolowego³ w terminie dwutygodniowym od dnia doręczenia decyzji.

Z oświadczenia Pana Senatora Józefa Sztorca wynika, że coraz częściej podnoszą się głosy, że działalność regulacyjna Prezesa URE jest prowadzona w sposób pozbawiający przedsiębiorstwa ciepłownicze możliwości rozwoju i prowadzi do dekapitalizacji urządzeń oraz sieci ciepłowniczych. Sądzę, że głosy te pochodzą ze środowiska ciepłowniczego, ale nie reprezentują one wszystkich przedsiębiorstw tej branży, gdyż jak wykazują prowadzone przez URE badania porównawcze, w branży tej istnieje ogromna rozpiętość cen i stawek opłat w taryfach przedsiębiorstw ciepłowniczych o podobnym zakresie działania i technologii wytwarzania ciepła. Poziom kosztów ponoszonych przez podobne przedsiębiorstwa ciepłownicze jest bardzo zróżnicowany, a regulacja funkcjonowania tych przedsiębiorstw wymaga ze strony Prezesa URE konsekwentnego działania w kierunku ograniczenia zbyt wysokich kosztów i "równania" do najlepszych z tych przedsiębiorstw, a nie tolerowania braku działań przynoszących obniżkę kosztów. Obiektywna ocena poziomu kosztów ponoszonych przez poszczególne przedsiębiorstwa ciepłownicze, dokonywana na podstawie obowiązujących przepisów, stanowi podstawę działalności regulacyjnej Prezesa URE, a wyniki analiz taryf zatwierdzonych w 2001 r. wykazały, że planowany wzrost przychodów przedsiębiorstw energetycznych w pierwszym roku stosowania tych taryf (w stosunku do przychodów obliczonych na podstawie cen i stawek opłat ostatnio stosowanych) kształtował się w skali kraju na poziomie 8,11%. Planowany - na etapie opracowywania i zatwierdzania taryfy - poziom przychodów może się różnić od przychodów rzeczywiście uzyskanych, które w bardzo dużym stopniu zależą od warunków atmosferycznych i wynikającej z nich ilości ciepła dostarczanego na potrzeby grzewczo-wentylacyjne. W przypadku łagodnej zimy występuje mniejsza sprzedaż ciepła, co jest niekorzystne z punktu widzenia producentów i dystrybutorów ciepła, natomiast korzystne dla odbiorców ciepła (mniejsze opłaty za dostarczone ciepło).

Oświadczenie Pana Senatora Józefa Sztorca zawiera stwierdzenie, że ponad połowa firm ciepłowniczych przynosi straty, a rentowność całego sektora ciepłowniczego jest bliska zeru. Wyniki ekonomiczne tego sektora powinny być analizowane nie tylko pod kątem działalności regulacyjnej Prezesa URE, ale także pod kątem wielu innych czynników wpływających na poziom kosztów i przychodów (w tym rosnących podatków lokalnych). Wyniki te zależą przede wszystkim od działań obniżających koszty, podejmowanych przez same przedsiębiorstwa energetyczne i ich właścicieli (którymi najczęściej są władze lokalne). Istotne jest bowiem, że obok przedsiębiorstw ponoszących straty istnieją przedsiębiorstwa ciepłownicze przynoszące zyski, a rosnące zainteresowanie branżą ciepłownictwa ze strony inwestorów zagranicznych i krajowych wskazuje, że istnieją możliwości poprawy sytuacji ekonomicznej przedsiębiorstw ciepłowniczych poprzez inwestycje modernizacyjne, których efektem będzie obniżka kosztów zaopatrzenia odbiorców w ciepło.

Wskazane wyżej przepisy § 25 ust. 2 rozporządzenia taryfowego przewidują możliwość uwzględnienia w cenach i stawkach opłat zysku, w wysokości wynikającej z analizy nakładów na przedsięwzięcia inwestycyjne ujęte w obowiązujących dla przedsiębiorstwa planach, przy zapewnieniu ochrony interesów odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem cen. W każdym przypadku decyzja o zatwierdzeniu taryfy określającej ceny i stawki opłat z uwzględnieniem zysku jest podejmowana po szczegółowej analizie zarówno potrzeb przedsiębiorstwa, jak i ochrony interesów odbiorców. Dla przedsiębiorstwa istotne jest wprawdzie pokrycie kosztów, w tym także wynikających z podejmowanych inwestycji (głównie modernizacyjnych), ale powinno to następować w sposób rozsądny, zabezpieczający przed zbyt drastycznym wzrostem opłat, ponoszonych przez odbiorców z tytułu zaopatrzenia w ciepło. Następstwem wysokiego wzrostu cen i stawek opłat może być utrata odbiorców ciepła, którzy znajdą tańszy sposób zaspokojenia swoich potrzeb cieplnych i odłączą się do sieci. Sytuacja taka może zapoczątkować "spiralę" wzrostu jednostkowych kosztów, gdyż istniejące moce wytwórcze i przesyłowe będą wykorzystywane w coraz mniejszym stopniu (w miarę utraty kolejnych odbiorców), co zmniejszy konkurencyjność przedsiębiorstw ciepłowniczych w stosunku do innych sposobów zaopatrzenia w ciepło.

Niekiedy drastyczny wzrost cen i stawek opłat następuje w wyniku realizacji kosztownych inwestycji, związanych z budową nowych źródeł ciepła, wymianą sieci ciepłowniczych itd., przy czym w wyniku tych inwestycji nie tylko nie następuje zwiększenie sprzedaży ciepła, ale znacząco rosną koszty stałe, a w przypadku budowy kotłowni opalanych gazem lub olejem rosną także koszty paliwa. Następstwem tego są protesty odbiorców ciepła przeciwko gwałtownemu wzrostowi opłat za ciepło, a niekiedy prowadzi to nawet do drastycznych sporów i odmowy dostarczania ciepła po niższej cenie, co doprowadziło już w kilku miejscowościach do "siłowego" rozwiązania umów i zajęcia źródeł ciepła przez władze lokalne, jako odpowiedzialne za zaopatrzenie w ciepło.

Potrzeby sektora ciepłowniczego są podobne jak w innych branżach gospodarki energetycznej kraju, przy czym rozwój tego sektora odbywać się powinien głównie w sferze jakościowej, zarówno w odniesieniu do zarządzania, jak też jakości obsługi odbiorców. Natomiast w sferze ilościowej obserwowany jest raczej spadek zapotrzebowania mocy cieplnej i sprzedaży ciepła. Jednym z czynników warunkujących rozwój sektora ciepłowniczego jest obniżka kosztów zaopatrzenia w ciepło i zwiększenie konkurencyjności systemów ciepłowniczych w stosunku do innych sposobów pokrycia potrzeb cieplnych odbiorców. Rozwój tego sektora zależy bowiem głównie od odbiorców, czy będą oni chcieli przyłączać swoje obiekty do sieci ciepłowniczych, a ich decyzje zależą głównie od poziomu opłat za dostarczone ciepło. Dlatego działania w kierunku ograniczenia tempa wzrostu cen i stawek opłat, ustalanych w taryfach dla ciepła i utrzymanie ich na poziomie zapewniającym konkurencyjność systemów ciepłowniczych na lokalnych rynkach ciepła, powinny leżeć w interesie samych przedsiębiorstw ciepłowniczych i ich właścicieli.

W związku z pytaniem dotyczącym ewentualnej potrzeby nowelizacji Prawa energetycznego uprzejmie informuję, że ustawa ta była już wielokrotnie nowelizowana (15 razy bezpośrednio i kilkakrotnie w sposób pośredni), zarówno z inicjatywy Rządu jak i Parlamentu. Ostatnia kompleksowa nowelizacja tej ustawy została dokonana z dniem 1 stycznia 2003 r. Zmian tych dokonano w związku z koniecznością dostosowania polskich przepisów do ustawodawstwa obowiązującego w Unii Europejskiej, a także koniecznością dostosowania ustawy do wymogów Konstytucji. Nadto część zmian wynikała z potrzeby uwzględnienia w tekście ustawy zmian w innych aktach normatywnych, w tym zmian w strukturach organów państwa. Kilka zmian spowodowanych było wnioskami z doświadczeń wynikających z 5-letniego stosowania ustawy. Należy przy tym mieć na uwadze, że niektóre z tych zmian uwzględniały jednocześnie kilka wymienionych wyżej przesłanek. Pragnę dodać, że nowelizacji dokonano wprawdzie z inicjatywy Rządu, jednak w trakcie prac parlamentarnych projekt uległ daleko idącym przeobrażeniom.

Leszek Juchniewicz