Warszawa, 5.12. 2002 r.

Pan
Longin Pastusiak
Marszałek Senatu
Rzeczypospolitej Polskiej

Kasy chorych, zgodnie z art. 66 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz.U. Nr 28, poz. 153, z późn. zm.), zostały wyposażone przez ustawodawcę w osobowość prawną. Rejestr kas chorych prowadzi Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy.

Normatywny zakres zadań wskazany w ustawie o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym sprowadza się do realizacji praw i obowiązków instytucji ubezpieczenia zdrowotnego jakim wnioskodawca czyni kasę chorych. Zadania te sprowadzają się w szczególności do: prowadzenia ewidencji osób objętych ubezpieczeniem zdrowotnym, stwierdzania i potwierdzania prawa osoby ubezpieczonej do świadczeń, analizy wykonania obowiązku powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego, zarządzania funduszami kasy, ustalania planu finansowego przede wszystkim zaś do zawierania i finansowania umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych zawieranych ze świadczeniodawcami w drodze konkursu ofert na rzecz ubezpieczonych oraz kontroli realizacji tych umów (art. 72).

Wskazać należy ponadto, że kasy chorych stanowią jednostki sektora finansów publicznych, do których to zostały zaliczone poprzez nowelizację ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 155, poz. 1014, z późn. zm.) dokonaną ustawą z dnia 8 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym administracji, ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, ustawy o dopłatach do oprocentowania niektórych kredytów bankowych, ustawy - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, ustawy - Ordynacja podatkowa, ustawy o finansach publicznych, ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych oraz ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. Nr 122, poz. 1315), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2001 roku.

Kasy chorych nie są państwową jednostką organizacyjną w porozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Zagadnienie to w ostatnich kilku latach wzbudziło wiele kontrowersji i rozbieżności w doktrynie. Ostatecznie stanowisko zajął w tej materii Sąd Najwyższy, który w wyroku z dnia 27 kwietnia 2001 roku w sprawie o sygn. akt II CZP 12/01 stwierdził, iż: "Kasa chorych nie jest państwową jednostką organizacyjną w rozumieniu art. 831 par. 1 pkt 4 k.p.c.".

(...) Odniesienie pojęć "państwowa jednostka organizacyjna" i "jednostka organizacyjna" do kontekstu przepisów, w których ustawodawca użył tych sformułowań pozwala wstępnie stwierdzić, że o ile w przepisach kodeksu cywilnego (art. 33 i 37 k.c.) wyraźnie wiąże się pojęcie "jednostki organizacyjnej" z jednostką wyposażoną w osobowość prawną, o tyle treść przepisów kodeksu postępowania cywilnego, w których posłużono się zwrotem "państwowe jednostki organizacyjne" nie pozwala na wysunięcie takiego wniosku. Przeciwnie, treść art. 29 i 67 § 2 k.p.c. upoważnia do stwierdzenia, że w przepisach tych chodzi przede wszystkim o państwowe jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej, które reprezentują w postępowaniu cywilnym szczególną osobę prawną, tj. Skarb Państwa (stationes fisci).

Jeśli przepisy k.p.c. wyszczególniają państwowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, to dlatego, że bez trudu można wskazać przypadki, kiedy Skarb Państwa reprezentuje inna państwowa osoba prawna np. Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa, Agencja Prywatyzacji itp. Upoważnia to do wniosku, że określenie "państwowa jednostka organizacyjna" obejmuje zarówno państwowe jednostki organizacyjne wyposażone w osobowość prawną (państwowe osoby prawne inne, niż Skarb Pastwa), jak i państwowe jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej. W takim też znaczeniu użyto tego pojęcia w art. 831 § 1 pkt 4 k.p.c. (stationes fisci).

Z uwagi na fakt, że kasa chorych posiada osobowość prawną Sąd Najwyższy dokonując analizy przepisów ustawy o ubezpieczeniu zdrowotnym ograniczył się do wykazania, że kasa chorych nie jest państwową osobą prawną, a tym samym nie jest państwową jednostką organizacyjną, bowiem: Zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym kasa chorych jest instytucją samorządną, reprezentującą ubezpieczonych. Wynika z tego, że jedną z podstawowych zasad, na których oparto powszechne ubezpieczenie zdrowotne, jest zasada samorządności. Samorządność zaś zakłada niezależność od organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego, samodzielność w zakresie tworzenia struktur organizacyjnych oraz niezależność w wykonywaniu zadań. Mimo ograniczenia tej zasady przez ustawodawcę w przepisach ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym nadal zasada samorządności stanowi podstawę działalności kasy chorych, a tym samym stanowi o jej odrębności wobec Skarbu Państwa.

Skarb Państwa przy tworzeniu kas chorych nie wyposażył ich w mienie państwowe, co stanowi o braku ich przynależności do państwowych lub niepaństwowych osób prawnych. Majątek kasy chorych tworzą przede wszystkim ubezpieczeni przez wnoszenie składek na ubezpieczenie zdrowotne. Działalność kas chorych nie jest prowadzona dla zysku, a ubezpieczenie zdrowotne oparte jest na zasadzie samofinansowania, zaś przypadku wystąpienia niedoboru pożyczkę może udzielić tylko sejmik województwa.

Nowelizacja ustawy o zamówieniach publicznych przesądziła o tym, że kasy chorych nie stosują procedury zamówień publicznych przy zawieraniu umów o udzielenie świadczeń zdrowotnych oraz usług transportu sanitarnego. W ten sposób na gruncie ustawy o zamówieniach publicznych nie zaliczono kas chorych do państwowych jednostek organizacyjnych (państwowych osób prawnych). Dla Sądu Najwyższego jest to dodatkowy argument przemawiający za tym, że także na gruncie przepisów kodeksu cywilnego kasa chorych nie jest państwową osobą prawną, zaś na gruncie przepisów kodeksu postępowania cywilnego (w tym art. 831 § 1 pkt 4) - państwową jednostką organizacyjną.

Biorąc pod uwagę szczegółowy wywód Sądu Najwyższego dotyczący treści przepisu art. 831 § 1 pkt 4 k.p.c. w świetle przepisów kodeksu cywilnego, ustawy o zamówieniach publicznych i przede wszystkim ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym należy przyjąć, że zarówno uzasadnienie do podsumowania sądu okręgowego jak i ekspertyza sporządzona przed podjęciem powołanej uchwały nie zawierały tak wielowątkowej interpretacji wskazanego przepisu. W związku z tym dla spraw, w których toczą się postępowania sądowe w przedmiotowym zakresie decydujące znaczenie będzie mieć stanowisko Sądu Najwyższego, które jednak nie jest wiążące dla sądów, bowiem zostało wyrażone w drodze uchwały stanowiącej odpowiedź na pytanie prawne wynikłe w czasie prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie.

Zgodnie z art. 895 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego do egzekucji z wierzytelności komornik przystępuje przez jej zajęcie i w tym celu zawiadamia dłużnika, że nie wolno mu odbierać żadnego świadczenia ani rozporządzać zajętą wierzytelnością i ustanowionym dla niej zabezpieczeniem, oraz wzywa dłużnika wierzytelności, aby należnego od niego świadczenia nie uiszczał dłużnikowi, lecz złożył je komornikowi lub do depozytu sądowego. Wskazana wyżej konstrukcja przepisów zezwala komornikowi na bezpośrednie zwrócenie się do kasy chorych, jako dłużnika wierzytelności zakładu opieki zdrowotnej, z żądaniem uiszczenia świadczenia należnego dla zakładów opieki zdrowotnej z tytułu realizacji umowy o wykonywanie świadczeń zdrowotnych na wskazane przez niego konto "komornicze".

Kodeks postępowania cywilnego w części drugiej "Postępowanie zabezpieczające i egzekucyjne" w tytule II "Egzekucja świadczeń pieniężnych" w dziale IV "Egzekucja z innymi wierzytelnościami i innych praw majątkowych" reguluje m.in. postępowanie egzekucyjne z wierzytelności, które nie są wynagrodzeniem za prace lub wierzytelnością z rachunku bankowego (postępowanie egzekucyjne z tych wierzytelności regulują poprzednie działy, tj. dział II "Egzekucja z wynagrodzenia za pracę" oraz dział III "Egzekucja z rachunków bankowych"). Przepisy k.p.c. nie wskazują rodzaju wierzytelności podlegających egzekucji, z wyjątkiem tych, które zostały wyłączone spod egzekucji na podstawie przepisów zawartych w dziale V "Ograniczenia egzekucji".

Art. 831 k.p.c. zawiera zamknięty katalog wyłączeń spod egzekucji sum i świadczeń w nim wskazanych z uwagi na fakt, iż przepis ten stanowi wyjątek od ogólnej zasady dającej prawo do prowadzenia egzekucji ze wszystkich części majątku dłużnika, nie podlega wykładni rozszerzającej. Żaden z przepisów ww. artykułu nie wymienia wierzytelności świadczeniodawców z tytułu wykonanych świadczeń ubezpieczenia zdrowotnego finansowanych przez kasę chorych. Brak przedmiotowego wyłączenia skutkuje tym, iż komornik ma podstawę prawną do skierowania egzekucji do wszystkich wierzytelności zakładu opieki zdrowotnej, a więc i tych należnych od kasy chorych i to bez względu, z jakiego tytułu wierzytelności te przysługują. Przepisy Kodeksu cywilnego nie posługują się pojęciem "finanse publiczne" i nie wyłączają możliwości prowadzenia egzekucji ze środków pochodzących od jednostek zaliczonych do sektora finansów publicznych.

Przepisy o ograniczeniu egzekucji mają charakter ius cogens (bezwzględnie obowiązujący) wobec czego dłużnik nie może wobec wierzyciela czy też wobec komornika zrzec się praw wynikających z tych ograniczeń. Wskazane w przepisach powszechnie obowiązujących zakazy objęcia egzekucją pewnych części składowych majątku dłużnika organ egzekucyjny jest obowiązany brać pod uwagę z urzędu. Egzekucja prowadzona wbrew ograniczeniom powoduje umorzenie postępowania egzekucyjnego w całości lub w części z urzędu. poza tym sąd z urzędu może wydać komornikowi zarządzenie zmierzające do usunięcia uchybień powstałych na skutek skierowania egzekucji do przedmiotów spod niej wyłączonych. Wyłączenie w art. 831 § 1 sum i świadczeń związane jest z ich szczególnym przeznaczeniem. Nie stanowią one bowiem dochodu dłużnika lecz rekompensują poniesione przez niego wydatki, bądź służą do realizacji umowy zawartych przez państwowe jednostki organizacyjne. Ograniczenia wskazane w tym przepisie dotyczą tylko wierzytelności. Pamiętać przy tym należy o § 3 art. 831, który stanowi, iż dopuszczalne jest jednak zajęcie kwoty, która dłużnikowi przypadnie po wykonaniu dostawy roboty lub usługi.

W projekcie ustawy o Powszechnym ubezpieczeniu o Narodowym Funduszu Zdrowia, fundusz będący następcą prawnym kas chorych został określony jako państwowa jednostka organizacyjna posiadająca osobowość prawną. Będzie to miało istotne znaczenie dla możliwości zastosowania art. 831 k.p.c., który stanowi o wyłączeniu spod egzekucji wierzytelności przypadających wierzycielowi od państwowych jednostek organizacyjnych z tytułu dostaw, robót lub usług przed ukończeniem dostawy, roboty lub usługi w wysokości nie przekraczającej 75% każdorazowej wypłaty, chyba że chodzi o wierzytelność pracowników dłużnika z tytułu pracy wykonanej przy tychże dostawach, robotach lub usługach.