KANCELARIA SENATU

BIURO LEGISLACYJNE

Kształt ustawy wymaga zgłoszenia uwagi natury ogólnej. Dotyczy ona bliżej nieokreślonego charakteru prawnego pojęcia "uprawnienie do emisji". Uprawnienie to nie zostanie zmaterializowane w żadnym dokumencie, będzie przyznane w krajowym planie rozdziału bądź w zezwoleniu. Natomiast zgodnie z ustawą uprawnienia te będą przedmiotem szeroko rozumianego obrotu (sprzedaż, przeniesienie i umorzenie). Taka konstrukcja prawna może nastręczać pewne trudności w praktyce stosowania ustawy.

2. Słowniczek pojęć ustawowych zawiera także definicję "substancji" (art. 3 pkt 14). Wyjaśnienia wymaga czy prawidłowe jest rozwiązanie, w myśl którego zakres podmiotowy tego pojęcia jest na tyle szeroki, że zawiera w sobie wszystkie gazy cieplarniane, również te, których definicja znajduje się w pkt 5. Być może należałoby wskazać w tej definicji, że odnosi się tylko do tych substancji, które są objęte krajowym planem rozdziału uprawnień do emisji, a nie do wszystkich wprowadzanych do powietrza. Zgodnie z zasadami prawidłowej legislacji definicja musi wyraźnie określać zakres zastosowania znaczenia, aby nie doszło do kolizji znaczeń, ani do wątpliwości co do zakresu ich odniesienia.

3. Ustawa przewiduje, że podmiotem administrującym systemem będzie Krajowy Administrator Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji. Należy zwrócić uwagę, że nieprawidłowa jest konstrukcja prawna wyznaczenia tego podmiotu. Zgodnie z art. 9 ust. 4 Krajowy Administrator będzie wyznaczony w drodze rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw środowiska. Jest to kuriozalne rozwiązanie, niespotykane w polskim systemie prawnym; najczęściej stosowany mechanizm to powoływanie takiej osoby przez właściwego ministra.

5. Pewne zastrzeżenia może budzić art. 25, który wprowadza obowiązek wniesienia opłaty z tytułu przyznania uprawnień do emisji. Opłata ta została określona jako iloczyn liczby uprawnień do emisji i jednostkowej stawki opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza (...). Brak wyraźnego wskazania w ustawie wielkości jednostkowej stawki opłaty może rodzić zarzut niezgodności z art. 217 Konstytucji. Przepis ten dotyczy ważnej kwestii, a mianowicie określenia podatków i innych danin publicznych w drodze ustawowej. Tym samym przytoczona norma prawna ogranicza swobodę organów administracji publicznej w zakresie nie tylko związanym z finansami państwa i ekonomicznymi podstawami jego działalności, ale także sfery wolności i praw człowieka i obywatela.

6. Ustawa nakłada na prowadzącego instalację obowiązek uiszczenia opłaty. Przewiduje przy tym, że druga rata opłaty powinna być wniesiona w terminie 210 dni od dnia wejścia w życie rozporządzeń zawierających krajowy plan (art. 25 ust. 3 pkt 2 i art. 58 ust. 3 pkt 2). Posługiwanie się tak długim terminem oznaczonym w dniach może nastręczać w praktyce trudności związane z jego prawidłowym wyliczeniem. Oznaczanie terminu w ten sposób jest stosowane w sytuacjach, gdy konieczne jest precyzyjne określenie dnia, z którym wiąże się wystąpienie określonego skutku prawnego, np. w ordynacjach wyborczych.

7. Przepis art. 27 ust. 1 zakłada, że warunkiem koniecznym ważności umowy sprzedaży uprawnień do emisji jest jej zgłoszenie do Krajowego Rejestru Uprawnień do Emisji. Należy zwrócić uwagę, że termin na dokonanie tego zgłoszenia (3 dni robocze od dnia zawarcia umowy), zawarty w druku senackim, uległ znacznemu skróceniu w porównaniu z 30-dniowym terminem proponowanym w przedłożeniu rządowym (druk sejmowy nr 3381).

8. Przepis art. 29 zawiera dwa upoważnienia do wydania aktów wykonawczych przez ministra właściwego do spraw środowiska. Pierwsze z nich (art. 29 ust. 1) ma określać warunki przenoszenia przez prowadzącego instalację uprawnień do emisji na następny okres rozliczeniowy. Należałoby rozważyć czy prawidłowym rozwiązaniem jest uregulowanie tego rodzaju zagadnień w rozporządzeniu, a nie w ustawie. Podobne zastrzeżenie dotyczy drugiego upoważnienia.

9. Doprecyzowania wymaga art. 30 ust. 2. W przepisie tym została ujęta zasada, zgodnie z którą prowadzący instalację jest obowiązany do zgłoszenia przeniesienia uprawnień do emisji w ciągu 30 dni. Ustęp 3 tego przepisu przewiduje wyjątek od tej zasady - jeśli przeniesienie zostało dokonane po dniu 1 grudnia, termin na zgłoszenie wynosi 10 dni.

14. Przepisy odsyłające do regulacji dotyczących kar pieniężnych (art. 47 ust. 4, 51, 52, 54 pkt 1 i 2) nie uwzględniają kary, o której mowa w art. 50 ust. 2 i odnoszą się jedynie do art. 50 ust. 1. Tymczasem każdy z tych przepisów będzie stanowił odrębną podstawę nakładania kary, w zależności od tego czy będzie ona wymierzana za brak uprawnień do emisji czy też za niewywiązanie się z określonych zobowiązań.

15. Przepis przejściowy zawarty w art. 57 ust. 1 wymienia przepisy, które nie znajdą zastosowania do Krajowego Planu Rozdziału Uprawnień do emisji dwutlenku węgla na lata 2005-2007. Należy rozważyć uzupełnienie tego wyliczenia o przepis art. 15 ust. 3 pkt 2 - dotyczy on uwzględniania przy opracowywaniu krajowego planu całkowitej emisji krajowej oraz emisji z instalacji objętych systemem w okresie ostatnich 5 lat. Powstaje pytanie czy w momencie opracowywania Planu na lata 2005 -2007 te dane będą w dyspozycji Krajowego Administratora.

16. Ustawa ma wejść w życie z dniem 1 stycznia 2005 roku. Biorąc pod uwagę datę jej prawdopodobnego uchwalenia i opublikowania należy podnieść, że okres vacatio legis będzie bardzo krótki. Może to budzić zastrzeżenia zważywszy na konstytucyjną zasadę lojalności państwa wobec adresata norm prawnych. Zasada ta została wywiedziona z art. 2 Konstytucji i utrwalona w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (np. wyrok z 13 kwietnia 1999 roku, K. 36/98, wyrok z 25 listopada 1997 roku, K. 26/97). Wyraża się ona w przekonaniu, że przyjmowane przez ustawodawcę nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji i spokojne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania.