Prof. dr hab. Marek Kłodziński
Instytut Rozwoju Wsi i Rolnictwa PAN

Nie ulega wątpliwości, że polityka w Polsce, nakierowana na wspieranie rolnictwa i rozwoju wsi, sprawy wsi traktuje marginalnie. Jest to polityka o charakterze wybitnie sektorowym. Zarówno "Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich", jak i Sektorowy Program Operacyjny w zbyt małym stopniu uwzględniają aspekty wielofunkcyjnego rozwoju obszarów wiejskich. Koncentrowanie się w programie rozwoju obszarów wiejskich głównie na grupie samych rolników i łańcuchu żywnościowym oznacza, że zakłada się, że rozwój wsi można osiągnąć wyłącznie o kurczącą się grupę ludności rolniczej. Tymczasem wiadomo, że zróżnicowany rozwój wsi, uwzględniający zarówno interesy znacznej liczby ludności wiejskiej nie mającej żadnych związków z rolnictwem, jak i samych rolników - może nastąpić szybciej tylko przy większym zaangażowaniu podmiotów nie związanych z rolnictwem. Ten wydawałoby się konflikt interesów jest konfliktem pozornym. Programy nakierowane na rozwój wsi nie zagrażają interesom rolników, wprost przeciwnie są pomostem dla tych, którzy z rolnictwa będą musieli odejść. Restrukturyzacja rolnictwa jest niemożliwa bez zmiany świata, który go otacza, a więc obszarów wiejskich. Dlatego w miejsce sektorowego podejścia trzeba budować politykę zintegrowanego rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich.

Polska w swej polityce wiejskiej, w której wieś utożsamiana jest głównie z rolnictwem, nie odbiega od ogólnych zasad przyjętych w UE. Trzeba jednak zaznaczyć, że na przestrzeni lat widać w UE wyraźne zmiany w sektorowej polityce rolnej, np. wprowadzanie różnorodnych zachęt do angażowania się rolników w inną działalność gospodarczą, rozwijanie i wzmacnianie znaczenia programu Leader, znaczne zbliżenie polityki rolnej do polityki regionalnej, propagowanie rolnictwa wielofunkcyjnego itd.

Projekt rozporządzenia Rady WE, dotyczący wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 jest dość szybką reakcją UE na postulaty zarówno konferencji w Salzburgu, jak i wielu opracowań eksperckich zamówionych przez Brukselę u wybitnych specjalistów - chociażby raport opublikowany w 3 numerze kwartalnika "Wieś i Rolnictwo" pt. Wizja polityki zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich w rozszerzonej Europie.

Trzeba jednak wyraźnie powiedzieć, że krytyka dotychczasowej polityki rolnej i zaproponowane zmiany nie prowadzą do eliminacji tej polityki i zmniejszenia wsparcia dla rolników. Zmieniają się jedynie pewne priorytety i cele. Zmniejszenie wsparcia dla rolników nie nastąpi tak szybko, potrzebny jest na to czas, aby rolnicy mogli dostosować się do nowych warunków. Reformy w UE przebiegają raczej powoli, przypominają nie strumień górski, ale wolno posuwający się lodowiec, z tym, że ten lodowiec cały czas posuwa się do przodu.

Rolnictwo jest i było dostarczycielem dóbr niewymiernych, które nie zawsze poddają się ścisłym kryteriom ekonomicznym. Na rolę rolnictwa nie można patrzeć z perspektywy krótkiego czasu, a więc okresu, gdy zmniejsza się jego udział w dochodzie narodowym i coraz mniej pracuje w nim osób. Rolę rolnictwa trzeba oceniać z perspektywy historycznej jako działu, który niewątpliwie trzeba chronić. Jednak nie można nie dostrzegać faktu, że ekonomiczna żywotność wsi nie jest już tylko domeną rolnictwa. Dlatego pożądanym staje się taki kierunek działań, który będzie integrował politykę rolną z polityką rozwoju obszarów wiejskich. Obszary wiejskie stały się atrakcyjne nie tylko dla rolników, ale i innych grup społecznych chcących mieszkać, pracować i prowadzić działalność gospodarczą na wsi. W Europie, a także w Polsce, dojrzewa szersze myślenie o obszarach wiejskich, nie zorientowane, tak jak dotychczas na sektor rolny, ale na zróżnicowane formy aktywności gospodarczej. Tego typu dyskusje, ten kierunek myślenia zaowocował między innymi koncepcją zrównoważonego rozwoju, który zakłada konieczność harmonizacji ekonomicznych, społecznych i ekologicznych aspektów rozwoju.

W nowym, wstępnym dokumencie Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi "Średniookresowa strategia rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich na lata 2007-2013" uwzględniono nieco więcej elementów, które mogą wpłynąć na dywersyfikację gospodarki wiejskiej -większość z nich znajduje się w innych programach sektorowych, których koordynacja jest bardzo trudna. Średniookresowa strategia wymaga jeszcze gruntownej dyskusji, gdyż jest to nadal strategia o charakterze sektorowym. Być może trzeba wyraźniej powiedzieć, że argumentem za takim kierunkiem wydatkowania środków jest fakt, że polscy rolnicy uzyskają niewielkie, w porównaniu z rolnikami unijnymi, wsparcie przez płatności bezpośrednie. Ponadto reformowanie polityki rolnej przez Unię Europejską nie bierze pod uwagę faktu ogromnych różnic w poziomie rolnictwa krajów starej "piętnastki" i nowych członków. Dodatkowy argument jest taki, że do programów rozwoju obszarów wiejskich rządy muszą wyasygnować własne dość duże kwoty, aby skorzystać ze środków unijnych. Nie można natomiast zakładać, że wzrost dochodów rolników ożywi inne składniki gospodarki wiejskiej. Rolnicy posiadający towarowe gospodarstwa większość dodatkowych dochodów przeznaczą na zakup środków produkcji, a więc pieniądze wypłyną ze wsi do producentów maszyn, nawozów, środków ochrony roślin itd. Z kolei przez większość małych gospodarstw płatności bezpośrednie zostaną potraktowane jako świadczenia socjalne. Natomiast argument, że fundusze strukturalne są podstawowym źródłem finansowania pozarolniczych przedsięwzięć rozwojowych na wsi jest argumentem zasadnym, ale pod warunkiem podjęcia wysiłku (na etapie tworzenia programów sektorowych) koordynacji pomocy nakierowanej na potrzeby rozwoju obszarów wiejskich.

W dotychczasowej polityce, nakierowanej na rozwój wsi, w zbyt małym stopniu wspiera się działania oddolne, powstające na szczeblu lokalnym. Trudna sytuacja gospodarcza poszczególnych jednostek terytorialnych powinna wywołać w większej skali niż dotychczas konieczność podejmowania różnorodnych inicjatyw lokalnych i decyzji mających na celu przezwyciężenie lub złagodzenie bieżących trudności. Duża skala ubóstwa na wsi doprowadziła, na pewnych obszarach, do apatii i stagnacji. Aby przezwyciężyć to bardzo niekorzystne zjawisko należy konsekwentnie włączać ludność wiejską w proces zmian jej najbliższego otoczenia, a do tego wystarczą małe, lokalne programy, a nie te duże, ogólnokrajowe.

Niezwykle ważnym sposobem przeciwdziałania marginalizacji terenów, na których coraz mniej ludzi może utrzymać się z rolnictwa, jest program Leader. Program Leader udziela wsparcia danemu terytorium w formule dotacji (tzw. grantu globalnego), którą otrzymuje społeczność zamieszkująca dane terytorium o ile zorganizuje się i wyłoni swoją reprezentację (Lokalną Grupę Działania) W Europie funkcjonuje dzisiaj przynajmniej 1300 partnerstw lokalnych, które pokrywają połowę terytorium starej 15-tki państw UE. W Polsce obecnie istnieje około 50. partnerstw, z czego 18. partnerstw zostało szczegółowo opisanych. Identyfikacją oraz wspieraniem tworzących się partnerstw zajmuje się Forum Aktywizacji Obszarów Wiejskich, które obecnie przygotowuje około 50. animatorów, których zadaniem będzie wspieranie tworzących się partnerstw. Jest to niezwykle ważna praca - niezbędna, aby program Leader mógł ruszyć w Polsce. W programie operacyjnym na lata 2004 - 2006 przewidziano powstanie około 170. inicjatyw partnerskich w ramach schematu I, natomiast większe wsparcie w schemacie II otrzyma już tylko 40 partnerstw. Powstaje pytanie: co stanie się z pozostałą grupą inicjatyw?

W UE niektóre państwa zdecydowały się, obok Leader'a, stworzyć własne programy narodowe, dodatkowo wspierające te partnerstwa, które nie uzyskały wsparcia z Leader'a. W Finlandii funkcjonuje program "POMO", w Hiszpanii "PRODER", tego typu programy prowadzą również Niemcy i Irlandia. Czesi też zdecydowali się finansować inwestycje w tych partnerstwach, które otrzymują środki tylko na działania "miękkie". Powstaje pytanie: czy ogromne potrzeby Polski w zakresie podejmowania oddolnej aktywności na obszarach wiejskich zostaną wystarczająco zaspokojone przez odpowiednie zapisy na rzecz programu Leader w tworzonej strategii na lata 2007-2013? UE nie pozostawia cienia wątpliwości jak ważna to inicjatywa przeznaczając 7% Funduszu na program Leader, a 3% Funduszu na nagrodę dla krajów najlepiej stosujących Leader'a. Argumentacją za potraktowaniem w Polsce programu Leader w taki sposób, jak robią to inne kraje, może być wniosek płynący z wielu badań, że polskiej wsi, bardziej niż środków rzeczowych, które są bardzo ważne, potrzeba chęci i umiejętności do współpracy. Niestety w projekcie stanowiska polskiego rządu w stosunku do propozycji Komisji jest wyraźna propozycja zminimalizowanie nakładów na program Leader. Tymczasem podejście typu Leader doskonale komponuje się z działaniami na rzecz odnowy wsi oraz zachowania tożsamości i dziedzictwa kulturowego wsi. W tym samym nurcie znajdują się programy rozwoju funkcji turystycznych i wypoczynkowych, rozwoju lokalnego produktu, lokalnej żywności, kultywowania tradycyjnych zawodów. Jest to także szansa na wieloletnie funkcjonowanie na rynku tysięcy drobnych rolników - produkujących artykuły "niszowe" o większej wartości dodanej.

Jedną z dość istotnych barier w zrównoważonym rozwoju obszarów wiejskich jest słabo wykształcona struktura instytucjonalna i wiążący się z nią kapitał społeczny polskiej wsi. O tempie procesu rozwoju każdej gminy decydują przede wszystkim ludzie. Bez rozwoju kapitału społecznego udział polskiej wsi w UE będzie niepełny. Napływ pieniędzy unijnych na wieś - nawet wywołany tym faktem wzrost gospodarczy - nie zastąpi rozwoju społecznego. Dlatego istnieje pilna potrzeba odbudowy i budowy nowych instytucji społeczeństwa obywatelskiego. W gminach przodujących można zaobserwować taką prawidłowość: kapitał społeczny gminy powstaje w wyniku rozwiniętego systemu więzi społecznych. Więź społeczna z kolei stanowi podstawę rozwoju więzi gospodarczych. Więź społeczna rodzi się w instytucjach obywatelskich. Im "tkanka" tych instytucji jest gęstsza, tym wyższy jest poziom udziału obywateli w małych czy większych sprawach życia publicznego. Na wsi polskiej, mimo że stopniowo tworzy się "tkanka" różnorodnych instytucji, to proces ten jest stanowczo zbyt wolny, tym bardziej jeśli porównamy go z innymi krajami. Ponadto, jeśli już organizacje takie istnieją, to ich znaczenie jest wciąż niedoceniane. Są gminy, regiony, w których samorządy lokalne przejawiają wręcz nieufność wobec lokalnych liderów, lokalnych organizacji - podejrzewając je o chęć przejęcia władzy w gminie. Dotyczy to także pewnych przejawów na szczeblu centralnym. Jest to głębokie nieporozumienie - bo przecież nie ma nic bardziej naturalnego i zarazem potrzebnego, dla rozwoju danej jednostki terytorialnej, jak wspieranie przez samorząd lokalnych inicjatyw obywatelskich rodzących się w organizacjach pozarządowych, w których mieszkańcy wsi mogą również uzyskać motywację do postępowania zgodnie z interesem publicznym (co, jak dotąd, jest zjawiskiem dość rzadkim). Powstałe, wspomniane już wyżej, Forum Aktywizacji Obszarów Wiejskich jest pierwszym, ogólnopolskim porozumieniem przedstawicieli organizacji działających na polskiej wsi, które wychodzi naprzeciw ich potrzebom i problemom. Polska wieś nie jest już, jak w latach 90-tych, pustynią instytucjonalną. Ludność wiejska pod względem aktywności zrzeszania się wypada lepiej na tle ludności z miast. Tym niemniej z badań IRWiR-u wynika, że wiele istniejących organizacji jest bardzo mało aktywna - potrzebne są bodźce, szkolenia, pomoc. Nie ulega wątpliwości, że najskuteczniejszym sposobem ograniczenia biedy, bezrobocia, marginalizacji, apatii itp. zjawisk jest zadbanie o wzrost jakości kapitału społecznego poprzez poprawę systemu edukacji i wzmacnianie ruchów oddolnych na szczeblu lokalnym.

Bariera zatrudnienia na terenach wiejskich wydaje się najważniejsza a zarazem najtrudniejsza do pokonania. Stan polskiej gospodarki wskazuje, że wręcz niemożliwe jest myślenie o satysfakcjonującym zmniejszeniu bezrobocia na wsi. Dlatego trzeba być bardzo ostrożnym w zbyt przesadnej ocenie możliwości wielofunkcyjnego rozwoju wsi jako instrumentu kreującego nowe miejsca pracy. Nawet w tych gminach wiejskich, którym udało się ściągnąć na swój teren liczne firmy i stworzyć setki nowych miejsc pracy - problem bezrobocia nie jest tak ostry, ale ciągle aktualny. Dlatego na obecnym etapie rozwoju jesteśmy niejako skazani na poszukiwanie na wsi "małych szans". W większości gmin wiejskich małe firmy będą głównymi podmiotami gospodarczymi tworzącymi nowe miejsca pracy. Istnieje niewątpliwie pewna przewaga małych firm, często działających jako przedsięwzięcia rodzinne, z ich oczywiście typowymi słabymi i mocnymi punktami. Działalność oparta na pracy rodziny może pod pewnymi względami wykazywać przewagę nad konkurencją, m.in. dlatego, że problem kapitału i pracy staje się sprawą wewnętrzną, zaś ograniczenie kosztów pracy poniżej obowiązujących płac minimalnych pozwoli przetrwać recesję. Niewielkie rozmiary tych firm stanowią atrakcyjną formę działalności gospodarczej dla mieszkańców wsi. Jednocześnie z tych samych powodów firmy te napotykają szereg trudności, co oznacza brak siły przebicia na rynku. Dlatego trudniejsze warunki działania firm wiejskich wymagają zwrócenia na nie baczniejszej uwagi. Z tych samych powodów rozwój małego biznesu wiejskiego jest jednym z bardzo ważnych priorytetów resortów rolnictwa w wielu krajach UE. Np. Ministerstwo Rolnictwa w Wielkiej Brytanii na początku lat 90-tych, zamówiło duży projekt badawczy - jak najefektywniej, na rzecz małego biznesu wiejskiego, pracować powinny regionalne biura "Business Links" udzielające pomocy przedsiębiorcom. Specyfika wiejskiego przedsiębiorcy sprawiła, że Ministerstwo Rolnictwa w Wielkiej Brytanii postanowiło tak usprawnić pracę sieci tych biur regionalnych, aby ich pomoc docierała także na wieś. Zorganizowany w Polsce Krajowy System Usług dla Małych i Średnich Przedsiębiorstw tworzy sieć różnorodnych instytucji świadczących usługi doradcze, szkoleniowe, informacyjne i finansowe. Powstały także Punkty Konsultacyjno-Doradcze, które świadczą bezpłatną pomoc osobom rozpoczynającym działalność gospodarczą. Z naszych badań wynika, że przedsiębiorcy wiejscy niewiele wiedzą o istnieniu tego typu instytucji. Z pomocy doradczej korzystają głównie przedsiębiorcy z większych miast. Jest tu, jak się wydaje, dość istotne pole do działania, aby zadbać o interes wiejskiego przedsiębiorcy. Ministerstwo Rolnictwa Wielkiej Brytanii powołało National Rural Education and Training Strategy Group, które to ciało omawia i sugeruje potrzeby wiejskiego biznesu w zakresie szkoleń i doradztwa. Konsorcjum to, po raz pierwszy w 1995 r., otrzymało 9 mln funtów wyłącznie na szkolenia przedsiębiorców wiejskich.

Tych kilka przykładów inicjatyw Ministerstwa Rolnictwa w Anglii wskazuje, jak potrzebne są nie tylko pewne działania koordynacyjne, ale i badania naukowe w postaci analiz identyfikujących problemy, bariery, priorytety w szeroko rozumianej problematyce rozwoju wiejskiej przedsiębiorczości. Nasza wiedza o procesach zachodzących na wsi jest ciągle niedostateczna. Niestety kolejna chęć zmniejszenia w budżecie na 2005 nakładów na naukę, jak i brak środków na badania w poszczególnych resortach dowodzi, że lepsze rozeznanie w problematyce, która jest polem wielu ważnych decyzji, jest raczej niepotrzebne.

Niewątpliwie największą rolę w procesie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich, w przywracaniu pewnych wartości w społeczeństwie wiejskim, należy przypisać szkole. Od młodzieży zależeć będzie przyszłość polskiej wsi. Coraz większe aspiracje ludności wiejskiej zderzają się z barierą edukacyjną. Pomimo wzrostu aspiracji edukacyjnych na wsi, niski status materialny wielu rodzin wiejskich powoduje, że realizacja tych aspiracji napotyka na duże przeszkody. Ciągle otwartym pozostaje pytanie: jak wzrost aspiracji edukacyjnych społeczeństwa przełożyć na takie decyzje rządowe, które pozwolą zrezygnować np. z wydatków na nierentowne gałęzie gospodarki i przeznaczyć je na edukację?

Koszty wykształcenia dziecka wiejskiego, które ponosi jego rodzina, są wyższe nić dziecka miejskiego, a przecież dochody mieszkańców wsi są znacznie mniejsze niż mieszkańców miast. Ponadto młodzież wiejska charakteryzuje się stosunkowo niskim poziomem kapitału cywilizacyjnego otrzymanego w domu rodzinnym, co stanowi znaczącą barierę utrudniającą podnoszenie poziomu edukacyjnego młodego pokolenia. Dysproporcje te - zdaniem prof. J. Wilkina¹ - można wyrównać przez propagowanie modelu większego uczestnictwa w kulturze poprzez uruchamianie inicjatyw proedukacyjnych, takich jak:

Mimo ogromnego postępu, jako dokonał się w zakresie rozwoju wielu dziedzin życia na wsi, dalej mamy do czynienia z "dwiema Polskami" - lepiej rozwiniętą Polską miejską i słabiej rozwiniętą Polską wiejską. Zróżnicowanie to, jeśli będzie narastać, może doprowadzić do konfliktów i napięć. Dlatego sformułowanie strategii rozwoju na okres dłuższy jest ogromnym wyzwaniem, a zarazem odpowiedzialnością. To, co zawrzemy w tej strategii powinno kształtować przyszłość obszarów wiejskich tak, aby była ona zgodna z naszymi potrzebami i oczekiwaniami. W strategii tej należałoby uwzględnić niezwykle ważne motto sformułowane przez władze Szkocji przy opracowywaniu podobnego dokumentu - "Rozwój jest tym, co czynią jednostki i grupy społeczne, a nie tym co jest robione dla nich". Dlatego strategia w Polsce powinna stworzyć warunki i bodźce dla aktywnych mieszkańców wsi.

1. Podstawy strategii zintegrowanego rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich w Polsce. Praca zbiorowa pod redakcją naukową Jerzego Wilkina. Uniwersytet Warszawski, Warszawa 2002.