1. Ogólna charakterystyka

Przedstawiając działalność orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego w 2001 r. należy wskazać, że w omawianym roku, w maju, upłynęło 15 lat od wydania pierwszego orzeczenia, a w październiku - 4 lata od wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.

W roku 2001 Trybunał często odwoływał się do poglądów wyrażonych w dotychczasowym orzecznictwie, także w okresie obowiązywania poprzedniego porządku konstytucyjnego, potwierdzając ich aktualność w odniesieniu do naczelnych zasad konstytucyjnych, a zarazem poszukując nowych rozwiązań w sprawach precedensowych. Dotyczyło to przede wszystkim normy zawartej w art. 1 Konstytucji stanowiącej, że Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli, w art. 2 określającym zasady demokratycznego państwa prawnego oraz art. 30 dotyczącym ochrony godności człowieka. Podjęta została także problematyka art. 2 Konstytucji jako samodzielnej podstawy kontroli. Trybunał wskazał m.in., że z treści art. 2 Konstytucji wynikają też zasady: ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, niedziałania prawa wstecz, nakazu określoności przepisów prawa, przyzwoitej legislacji.

Wiele orzeczeń dotyczyło zakresu przedmiotowego art. 79 ust. 1 Konstytucji, odnoszącego się do skargi konstytucyjnej. Pojęcie konstytucyjnych wolności i praw, o których mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji, związane jest z szerokim katalogiem tych wolności i praw określonych w rozdziale II Konstytucji. Nie wyklucza to, zdaniem Trybunału, możliwości powołania się na treść art. 2 w sytuacji, gdy skarżący podniesie zarzut naruszenia praw i wolności mających dokładnie sprecyzowaną normatywną postać praw podmiotowych, które nie są odpowiednio wyrażone w treści innych przepisów konstytucyjnych. Problem ten, jak również inne dotyczące powołania się, m.in. na treści art. 32 jako podstawę kontroli, będą jeszcze niewątpliwie przedmiotem rozważań Trybunału.

W orzecznictwie Trybunału pojawia się coraz częściej problem znaczenia prawa wspólnotowego dla prawa krajowego. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie powoływał się na rozumienie poszczególnych regulacji zawartych w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, mimo że Polska nie jest członkiem Unii Europejskiej. W opinii Trybunału Konstytucyjnego postanowienia Układu Stowarzyszeniowego zobowiązują Polskę do podjęcia starań w celu zapewnienia zgodności ustawodawstwa polskiego z ustawodawstwem wspólnotowym. W debatach nad przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej pojawia się też kwestia prymatu porządku wspólnotowego nad konstytucją. Wymaga to rozstrzygnięcia relacji norm konstytucyjnych i pierwotnego prawa wspólnotowego. Rozważane mogą tu być różne warianty w oparciu o rozwiązania zawarte w konstytucjach państw członkowskich, zawierających tzw. klauzule europejskie (określające możliwość przekazania kompetencji Unii Europejskiej i bezpośredniej aplikacji regulacji prawa wspólnotowego z pierwszeństwem przed prawem wewnętrznym).

W 2001 r. Trybunał rozpatrzył 270 spraw (w tym 177 na etapie rozpoznania wstępnego) wydając 396 orzeczeń (należy wyjaśnić, że liczba wydanych orzeczeń nie jest tożsama z liczbą spraw, ponieważ w jednej sprawie mogą być wydane dwa orzeczenia, np. postanowienie o odmowie nadania biegu i postanowienie o nieuwzględnieniu zażalenia lub wyrok i postanowienie sygnalizacyjne), w tym 64 wyroki. W latach poprzednich wydano odpowiednio: w 1997 r. - 11 wyroków, w 1998 r. - 33 wyroki, w 1999 r. i 2000 r. - po 52 wyroki.

Spośród 332 postanowień Trybunału Konstytucyjnego wydanych w 2001 r., 300 zapadło w trybie rozpoznania wstępnego. W latach poprzednich odpowiednio: w 1998 r. - 181 (w tym 154 w trybie rozpoznania wstępnego), w 1999 r. - 182 (w tym 167 w trybie rozpoznania wstępnego), w 2000 r. - 377 (w tym 340 w trybie rozpoznania wstępnego).

Trybunał wydał ponadto 45 postanowień o umorzeniu postępowania (w tym 15 w sentencji wyroku i jedno na etapie rozpoznania wstępnego), dwa postanowienia sygnalizacyjne, jedno postanowienie o wstrzymaniu wykonania orzeczenia sądowego w sprawie zawisłej przed Trybunałem Konstytucyjnym.

W 2001 r. w trybie kontroli:

2) następczej abstrakcyjnej rozstrzygnięto 49 spraw (w 1997 r. - 50, w 1998 r. - 42, w 1999 r - 44, w 2000 r. - 46);

Na podstawie powyższych danych można odnotować wzrost liczby spraw rozpoznanych w trybie kontroli konkretnej (pytania prawnego i skargi konstytucyjnej). Na ogólną liczbę 93 spraw, ponad połowę, bo 49 rozpoznano w trybie kontroli konkretnej.

Wśród wnioskodawców inicjujących postępowanie w trybie kontroli następczej (nie biorąc pod uwagę 14 wniosków, którym nie nadano biegu na etapie rozpoznania wstępnego) największą aktywność wykazały organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (36 wniosków). Nadal duża liczba wniosków pochodziła od Rzecznika Praw Obywatelskich (14) oraz ogólnokrajowych organów związków zawodowych i ogólnokrajowych władz organizacji pracodawców i organizacji zawodowych (18 wniosków). Na wniosek grupy posłów rozstrzygnięto 6 spraw, a jednostkowo wnioskodawcami była również: grupa senatorów RP i Prokurator Generalny RP.

Przedmiotem rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego w 2001 r. były m.in. problemy dotyczące: obowiązku przestrzegania zasad przyzwoitej legislacji - szczególnie wymogu określoności przepisów prawa (wyrok z 21 marca 2001 r., K. 24/00) i zakazu retroakcji (wyrok z 3 października 2001 r., K. 27/01), ochrony własności i prawa dziedziczenia, w tym problemu dziedziczenia gospodarstw rolnych (wyrok z 31 stycznia 2001 r., P. 4/99), spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu (wyrok z 21 maja 2001 r., SK 15/00), nabycia własności lokalu przez dotychczasowego lokatora lub najemcę (wyrok z 29 maja 2001 r., K. 5/01), zasady jednopodmiotowości spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu (wyrok z 29 czerwca 2001 r., K. 23/00) oraz uwłaszczenia osób prawnych (wyrok z 9 kwietnia 2001 r., U. 10/00).

Szereg rozstrzygnięć dotyczyło problematyki zabezpieczenia społecznego (emerytur policyjnych - wyrok z 19 lutego 2001 r., SK 14/00; waloryzacji świadczenia emerytalnego służb mundurowych - wyrok z 12 lipca 2001 r., SK 1/01; zasiłku na utrzymanie członków rodziny żołnierza - wyrok z 8 maja 2001 r., P. 15/00; pomocy finansowej dla policjantów w uzyskaniu lokalu mieszkalnego - wyrok z 14 maja 2001 r., SK 1/00; renty inwalidzkiej dla osób prowadzących działalność gospodarczą - wyrok z 21 czerwca 2001 r., SK 6/01), wynagrodzeń (nagrody i zapomogi dla funkcjonariuszy służby więziennej - wyrok z 10 lipca 2001 r., P. 4/00) a także wykonania orzeczeń eksmisyjnych (wyrok z 4 kwietnia 2001 r., K. 11/00).

W zakresie problematyki karnej Trybunał rozstrzygał w dziedzinie prawa karnego skarbowego (wyroki z 16 stycznia 2001 r., P. 5/00 i z 20 lutego 2001 r., P. 2/00), postępowania dyscyplinarnego (wyroki z 27 lutego 2001 r., K. 22/00 i z 11 września 2001 r., SK 17/00) oraz odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu (członka Rady Ministrów za przestępstwo popełnione w związku z zajmowanym stanowiskiem - wyrok z 21 lutego 2001 r., P. 12/00) i subsydiarnego aktu oskarżenia w sprawach ściganych z oskarżenia publicznego (wyrok z 2 kwietnia 2001 r., SK 10/00).

Wiele rozstrzygnięć odnosiło się do działalności gospodarczej w różnych aspektach (koszty uzyskania przychodów w spółce cywilnej - wyrok z 24 stycznia 2001 r., SK 30/99; "ubruttowienie" wynagrodzeń - wyrok z 30 stycznia 2001 r., K. 17/00; wielkopowierzchniowe obiekty handlowe - wyrok z 7 lutego 2001 r., K. 27/00; znaki towarowe - wyrok z 21 marca 2001 r., K. 24/00; marże urzędowe na leki - wyrok z 10 kwietnia 2001 r., U. 7/00; nieodpłatne nabywanie akcji przez uprawnionych rolników - wyrok z 24 kwietnia 2001 r., U. 9/00; przynależność do izb lekarsko-weterynaryjnych - wyrok z 22 maja 2001 r., K. 37/00; wynagrodzenia osób kierujących podmiotami prawnymi należącymi do sektora publicznego - wyrok z 7 maja 2001 r., K. 19/00).

Odnośnie prawa daninowego, Trybunał rozstrzygał w zakresie: zasad opodatkowania banków i lombardów (wyrok z 17 stycznia 2001 r., K. 5/00), obowiązków kontrolowanego podatnika (wyrok z 13 lutego 2001 r., K. 19/99), podatku VAT (wyroki z 3 kwietnia 2001 r., K. 32/99, z 25 kwietnia 2001 r., K. 13/01 i z 18 czerwca 2001 r., P. 6/00) oraz opłat lokalnych (wyrok z 14 września 2001 r., SK 11/00).

Ponadto w rozstrzygnięciach Trybunału występowała problematyka legalności aktów podustawowych (wyroki z 13 marca 2001 r., K. 21/00, z 26 czerwca 2001 r., U. 6/00, z 5 marca 2001 r., P.11/00 i z 10 września 2001 r., K. 8/01), kompetencji jednostek samorządu terytorialnego (wyroki z 7 czerwca 2001 r., K. 20/00, z 5 czerwca 2001 r., K. 18/00 i z 28 czerwca 2001 r., U. 8/00), i innych, w tym dotyczących likwidacji skutków powodzi (wyrok z 6 marca 2001 r., K. 30/00), stopni zawodowej specjalizacji nauczycieli (wyrok z 19 marca 2001 r., K. 32/00), ograniczenia praw na obszarach szczególnie ważnych dla obrony kraju (wyrok z 3 lipca 2001 r., K. 3/01) oraz kosztów postępowania w postępowaniu przed NSA (wyrok z 6 września 2001 r., P. 3/01).

Trybunał w 2001 r., analogicznie jak w 2000 r., nie dokonywał kontroli zgodności ratyfikowanych umów międzynarodowych z Konstytucją i nie rozstrzygał sporów kompetencyjnych.

2. Zakres kontroli realizowanej przez Trybunał Konstytucyjny

Zakres przedmiotowy kontroli konstytucyjności określony został w Konstytucji oraz ustawie z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Zgodnie z art. 188 Konstytucji Trybunał orzeka w sprawach: zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją, zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami oraz zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych, a także w przypadku skargi konstytucyjnej.

W kompetencji Trybunału leży ocena obowiązujących aktów prawnych ze względu na ich zgodność z Konstytucją i z niektórymi umowami międzynarodowymi. Wnioskodawca nie może oczekiwać oceny konstytucyjności stanu faktycznego, czy też nie wydania przez właściwe organy aktów prawnych umożliwiających stosowanie niektórych przepisów konstytucji. Trybunał stwierdził bowiem, że orzekanie o zaniechaniach prawodawcy nie mieści się w jego kompetencjach.

Trybunał nie posiada kompetencji do badania aktów normatywnych z punktu widzenia ich celowości i zasadności. Gdyby nawet rozwiązania ustawy budziły uzasadnione wątpliwości, z punktu widzenia ich celowości lub zasadności, Trybunał nie może orzec o niezgodności ustawy z Konstytucją, jeżeli wnioskodawca nie wykazał, że ustawodawca wykroczył poza zakres swobody regulacyjnej wyznaczony w ustawie zasadniczej, ustanawiając normy niezgodne z normami konstytucyjnymi.

Zadaniem Trybunału nie jest badanie zgodności norm "w poziomie", tj. określanie wzajemnego stosunku norm wynikających z tego samego aktu prawnego, czy też - z aktów o tej samej mocy prawnej (wyrok 5 czerwca 2001 r., K. 18/00).

Zakres właściwości Trybunału obejmuje natomiast badanie zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych (art. 188 pkt 4 Konstytucji), rozstrzyganie sporów kompetencyjnych pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa (art. 189 Konstytucji) oraz na wniosek Marszałka Sejmu, stwierdzanie przeszkody, w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta RP (art. 131 ust. 1 Konstytucji).

Zadaniem Trybunału jest zatem - w szerokim wymiarze - kontrola spójności systemu prawnego w państwie, a przez to kształtowanie ładu i bezpieczeństwa prawnego adresatów normy prawnej.

Kontrola prewencyjna konstytucyjności ustawy dokonywana jest wyłącznie na wniosek Prezydenta RP. Zgodnie z ust. 3 art. 122 Prezydent RP przed podpisaniem ustawy może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności ustawy z Konstytucją. Wniosek Prezydenta RP wszczyna postępowanie przed Trybunałem, które toczy się według reguł obowiązujących przy rozpatrywaniu wniosków w ramach abstrakcyjnej kontroli norm. Prezydent może wystąpić z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności ustawy w terminie 21 dni od dnia przedłożenia ustawy do podpisu przez Marszałka Sejmu (art. 122 ust. 2). Złożenie wniosku, lub jego rozszerzenie po tym terminie jest niedopuszczalne.

Przedmiotem wniosku może być tylko taka ustawa, która przeszła wszystkie stadia postępowania ustawodawczego. Za ustawę w rozumieniu art. 122 ust. 3 uznaje się ustawę przyjętą przez Sejm i Senat i przedstawioną Prezydentowi do podpisu przez Marszałka Sejmu (art. 122 ust. 1 Konstytucji). W przypadku braku spełnienia jednej z tych przesłanek, ustawa nie może być przedmiotem wniosku Prezydenta RP.

W 2001 r. Trybunał rozpoznał 5 spraw z wniosku Prezydenta RP. W ustawie z 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dopatrywano się niezgodności z art. 2, 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, polegającej na naruszeniu wymogu zachowania niezbędności i proporcjonalności wprowadzanych ograniczeń prawa własności (wyrok z 7 lutego 2001 r., K. 27/00). Trybunał nie podzielił wątpliwości wnioskodawcy. Trybunał wielokrotnie wskazywał na szczególnie silne domniemanie konstytucyjności ustawy przy prewencyjnej kontroli przepisów. W ustawie z 30 czerwca 2000 r. - Prawo własności przemysłowej Trybunał uznał, że art. 322 zaskarżonej ustawy narusza zasadę nakazu określoności przepisów prawnych (wyrok z 21 marca 2001 r., K. 24/00). W odniesieniu do ustawy z 2 marca 2001 r., o wykonywaniu budżetu państwa w 2001 r. oraz o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2001 Trybunał stwierdził niezgodność z art. 2 Konstytucji, art. 25 w związku z art. 28 ww. ustawy (wyrok z 25 kwietnia 2001 r., K. 13/01). W przypadku ustaw z 6 lipca 2001 r. o usługach detektywistycznych (wyrok z 3 października 2001 r., K. 27/01) i z 22 czerwca 2001 r., o zmianie ustawy - Prawo działalności gospodarczej (wyrok z 10 października 2001 r., K. 28/01) Trybunał uznał niezgodność zakwestionowanych przepisów z art. 2 Konstytucji polegającą na nie przestrzeganiu zakazu działania prawa wstecz.

Zgodnie z art. 122 ust. 4 Konstytucji Prezydent RP odmawia podpisania ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodną z Konstytucją. Jeżeli niezgodność ta dotyczy poszczególnych przepisów ustawy, a Trybunał nie orzeknie, że są one nierozerwalnie związane z całą ustawą, Prezydent RP, po zasięgnięciu opinii Marszałka Sejmu, podpisuje ustawę z pominięciem przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją albo zwraca ustawę Sejmowi w celu usunięcia niezgodności.

W 2001 r. Trybunał, w żadnym z 4 wyroków (z 21 marca 2001 r., K. 24/00, z 25 kwietnia 2001 r., K. 13/01, z 3 października 2001 r., K. 27/01, z 10 października 2001 r., K. 28/01), w których uznał badane przepisy za niezgodne z Konstytucją nie orzekł, że są nierozerwalnie związane z ustawą.

4. Kontrola następcza konstytucyjności ustaw i innych aktów normatywnych

Trybunał wykonuje następczą kontrolę norm polegającą na badaniu zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją, zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, badaniu zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami (art. 188 pkt 1-3 Konstytucji), a także na rozpatrywaniu pytań prawnych (art. 193 Konstytucji) i skarg konstytucyjnych (art. 79 ust. 1 Konstytucji).

Do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału uprawnieni zostali, zgodnie z art. 191 ust. 1 Konstytucji, Prezydent RP, Marszałek Sejmu, Marszałek Senatu, Prezes Rady Ministrów, co najmniej 50 posłów, bądź 30 senatorów, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prokurator Generalny, Prezes Najwyższej Izby Kontroli i Rzecznik Praw Obywatelskich. Inne uprawnione organy to Krajowa Rada Sądownictwa (art. 191 ust. 1 pkt 2), która może wnioskować o zbadanie zgodności z Konstytucją aktów normatywnych w zakresie, w jakim dotyczą niezależności sądów i niezawisłości sędziów, a nadto - jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania - organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, ogólnokrajowe organy związków zawodowych, ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców i organizacji zawodowych oraz kościoły i inne związki wyznaniowe (art. 191 ust. 1 pkt 3-5).

Warunkiem rozpatrzenia sprawy jest spełnienie wszystkich przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania, które w konsekwencji doprowadzi do wydania wyroku. Konieczną przesłanką wyrokowania przez Trybunał Konstytucyjny w określonej sprawie jest posiadanie przez podmiot składający wniosek uprawnienia do skutecznego dokonania tego rodzaju czynności. Podmioty określone w art. 191 ust. 1 pkt 2-5, posiadające legitymację szczególną mogą, zgodnie z art. 191 ust. 2 Konstytucji, złożyć wniosek o zbadanie konstytucyjności przepisu prawa wyłącznie w zakresie objętym przedmiotem ich działania.

W przypadku jednostek samorządu terytorialnego Trybunał bada, czy wniosek rady gminy lub powiatu dotyczy spraw objętych zakresem działania organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji. Chodzi o rozstrzygnięcie, czy wniosek, którego treść zdeterminowana jest brzmieniem samego przepisu i zakresem wzorców konstytucyjnych w nim powołanych, rzeczywiście dotyczy tych spraw o charakterze samorządowym (lokalnym), które mogą być badane w trybie, o którym mowa w art. 191 w zw. z art. 188 pkt 1-3 Konstytucji.

Postępowanie przed Trybunałem zdeterminowane jest interesem publicznym. Chodzi o to, by organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego wskazywały we wniosku, iż sprawa objęta żądaniem wniosku należy do zakresu ich działania. Musi to być zatem sprawa, wyrażająca interes wspólny, o charakterze publicznym, dotycząca dobra wspólnego (a nie indywidualnego). Musi ona ponadto dotyczyć badania zgodności z Konstytucją przepisu prawnego w rozumieniu art. 188 Konstytucji. Poza tym, musi to być sprawa, która pozwala utożsamić cel wystąpienia do Trybunału z istotnymi cechami podmiotu, któremu ograniczoną legitymację Konstytucja przyznaje. Cel wniesienia wniosku musi zatem należeć do kręgu spraw objętych zakresem działania samorządu terytorialnego.

Rada gminy, jako organ stanowiący podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję i ustawy dla organów innych władz publicznych, m.in. poprzez stanowienie przepisów prawa miejscowego na obszarze działania tych organów (art. 94 Konstytucji). Przepisy ustawowe przesądzające o zakresie i sposobie stanowienia prawa lokalnego należą - w sposób naturalny - do spraw objętych zakresem działania tych rad w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji, pod warunkiem, że dotyczą one kompetencji prawotwórczych nakierowanych na zadania publiczne w ich aspekcie lokalnym oraz związanych z zadaniami rady, jako reprezentacji lokalnej wspólnoty samorządowej (postanowienie z 20 listopada 2001 r., K. 28/00).

Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji ogólnokrajowy organ związku zawodowego może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności przepisów prawnych z przepisami mającymi wyższą rangę w hierarchicznie zbudowanym porządku prawnym. Jednakże uprawnienie (zdolność) do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału zostało - w porównaniu z uprawnieniem przysługującym podmiotom wymienionym w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji - ograniczone. Przedmiotem wniosku mogą być tylko przepisy dotyczące spraw objętych zakresem działania związku zawodowego (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Analogiczne ograniczenie dotyczy także jednostek samorządu terytorialnego (art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji), organizacji pracodawców i organizacji zawodowych (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji) oraz kościołów i innych związków wyznaniowych (art. 191 ust. 1 pkt 5 Konstytucji).

Trybunał w swoim orzecznictwie podkreślał, że wobec rozszerzenia w Konstytucji z 1997 r. (w porównaniu z przepisami poprzednio obowiązującymi) kręgu podmiotów mających prawo występowania do Trybunału, w szczególności przez wprowadzenie skargi konstytucyjnej oraz przyznanie każdemu sądowi upoważnienia do przedstawienia pytania prawnego, brak jest uzasadnienia dla rozszerzającej interpretacji przepisów regulujących uprawnienie do składania wniosków. Przyjęcie konstrukcji konstytucyjnie określonego kręgu podmiotów posiadających takie uprawnienie świadczy o doniosłości procesu kontroli konstytucyjności prawa, z drugiej zaś strony przeciwdziała nadużywaniu tego środka dla realizacji indywidualnych celów. Należy dodać, że przepis przyznający tego rodzaju uprawnienie związkom zawodowym, organizacjom pracodawców i organizacjom zawodowym, nie ma na ogół odpowiednika w obowiązujących w innych państwach przepisach dotyczących sądownictwa konstytucyjnego.

W ustalonej linii orzecznictwa Trybunału funkcjonuje pogląd, że art. 191 ust. 2 w związku z art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji należy wykładać ściśle także co do spraw objętych zakresem działania danego podmiotu. Służy to ograniczeniu pod względem przedmiotowym uprawnienia do inicjowania postępowania przed Trybunałem. Przepis kwestionowany we wniosku pochodzącym od jednego z podmiotów, którego dotyczy art. 191 ust. 2 Konstytucji, musi pozostawać bezpośrednio związany z zakresem działania danego podmiotu, być wyznaczonym przez przepisy ustawy, a także przez statut (jeżeli ustawa dopuszcza określenie zakresu działania danego podmiotu w jego statucie). Podmioty określone w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji nie są zatem uprawnione do występowania z wnioskami w sprawach ogólnopaństwowych lub ogólnospołecznych, które z natury rzeczy dotyczą interesu prawnego wszystkich obywateli lub grup społecznych szerszych niż te, które dany podmiot reprezentuje. Dopełnieniem regulacji art. 191 ust. 2 Konstytucji jest art. 32 ust. 2 ustawy o TK, zgodnie z którym na organie lub organizacji, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, ciąży obowiązek powołania przepisu prawa lub statutu wskazującego, że kwestionowana ustawa lub inny akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania. Konieczne jest ustalenie przez Trybunał, że dany przepis dotyczy działalności stanowiącej realizację konstytucyjnie, ustawowo lub statutowo określonych zadań danej kategorii podmiotów. Przysługujące tym podmiotom prawo inicjowania postępowania przed Trybunałem nie ma bowiem charakteru ogólnego, ale jest wyjątkowym uprawnieniem, przyznanym w związku ze szczególnym charakterem zadań realizowanych przez dany podmiot.

Związki zawodowe reprezentują pracowników i inne osoby, o których mowa w art. 2 ustawy o związkach zawodowych, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak indywidualnych (art. 4 ustawy o związkach zawodowych). Analogiczne unormowania zawarte są np. w § 1 i 6 Statutu NSZZ "Solidarność", które stanowią, że celem tego związku jest obrona praw, godności i interesów pracowniczych członków. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że istotą działania związku zawodowego jest reprezentacja praw i interesów zawodowych oraz socjalnych bezpośrednio związanych z pracowniczym statusem ich członków. Tak wyznaczony zakres działań, jako właściwy tylko dla takiego podmiotu, jest specyficzny dla związku zawodowego. Ogólnokrajowe organy związków zawodowych są więc uprawnione do kierowania do Trybunału wniosków dotyczących spraw objętych tak rozumianym zakresem ich działania.

Kwestia zakresu legitymacji związków zawodowych do wystąpienia z wnioskiem z art. 191 ust. 2 Konstytucji była przedmiotem badań Trybunału w sprawie, w której wnioskodawca zakwestionował art. 418 kodeksu spółek handlowych dotyczący przymusowego wykupu akcji akcjonariuszy reprezentujących mniej niż 5% kapitału zakładowego (przez nie więcej niż pięciu akcjonariuszy, posiadających łącznie nie mniej niż 90% kapitału zakładowego). Przepis ten ma zastosowanie do wykupu akcji wszystkich akcjonariuszy mniejszościowych, niezależnie od ich statusu pracowniczego w danej spółce akcyjnej. Trybunał uznał, że kwestionowany przepis nie zawiera regulacji, która dotyczy wyłącznie i bezpośrednio praw i interesów zawodowych oraz socjalnych ludzi pracy. Z tych względów nie można przyjąć, że kwestionowany we wniosku przepis dotyczy spraw objętych zakresem działania związku zawodowego w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji (postanowienie z 21 listopada 2001 r., K. 31/01).

Dopuszczalność złożenia wniosku przez organy, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, wyznaczają trzy podstawowe przesłanki. Organizacja, której organ (władza) występuje z wnioskiem, musi posiadać status prawny związku zawodowego, organizacji pracodawców lub organizacji zawodowej. Zakwestionowany we wniosku akt normatywny (jego część) winien dotyczyć prawnie lub statutowo określonego zakresu działania danego podmiotu (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Na wnioskodawcy ciąży przy tym powinność wykazania tej okoliczności przez wskazanie stosownego przepisu prawa lub postanowienia statutu (art. 32 ust. 2 ustawy o TK). Wniosek winien być złożony przez ogólnokrajowe organy (ogólnokrajowe władze) określonej organizacji upoważnione przez stosowne przepisy lub postanowienia statutu do jej reprezentowania i występowania w jej imieniu na zewnątrz.

Odnosząc się do legitymacji konfederacji i federacji związków pracodawców Trybunał uznał, że nie mogą być bezwarunkowo uznane za organizacje pracodawców w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Sytuacja taka może mieć miejsce tylko wówczas, gdy chodzi o działania niejako "delegowane" ("przekazane") przez związki pracodawców, wchodzące w skład określonej organizacji "wyższego stopnia", podjęte w ramach realizacji funkcji reprezentowania interesów pewnej grupy pracodawców. Uprawnienie federacji i konfederacji pracodawców do występowania z wnioskami do Trybunału jest pochodną uprawnienia, przysługującego w pierwszej kolejności samym związkom pracodawców, należącym do danego zrzeszenia (wyrok z 7 maja 2001 r., K. 19/00 i postanowienia: z 27 listopada 2001 r., K. 14/00 oraz z 19 grudnia 2001 r., K. 40/01).

Trybunał rozstrzygał również o problemie właściwego umocowania przedstawiciela grupy posłów czy senatorów. Zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o TK w postępowaniu przed Trybunałem Marszałek Sejmu, Sejm lub grupa posłów, będąca wnioskodawcą, działają przez wyznaczonego przez siebie posła jako przedstawiciela. Przepis ten stosuje się odpowiednio do Senatu (art. 29 ust. 3 ustawy o TK). Umocowanie do działania przed Trybunałem w imieniu wnioskodawcy powinno być wyrazem woli wszystkich senatorów tworzących grupę występującą z wnioskiem. Wola ta nie musi zostać wyrażona w samym wniosku, konieczne jest jednak, aby została wyrażona w formie pisemnej, czyli przez podpisanie stosownego pisma przez przynajmniej 30 senatorów występujących z wnioskiem (zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji jest to minimalna liczba senatorów, którzy mogą skutecznie skierować wniosek do Trybunału). Nie wystarczy zatem oświadczenie jednego z senatorów, że jest reprezentantem wnioskodawcy. Wniosek skierowany do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K. 6/00 nie zawierał żadnej wzmianki o upoważnieniu konkretnej osoby do występowania w imieniu podpisanych pod wnioskiem senatorów. Nieusunięcie tego braku uniemożliwiło wyznaczenie rozprawy (postanowienie z 24 października 2001 r., K. 6/00).

Przedmiotem zarzutów podniesionych we wniosku mogą być tylko zagadnienia jurydyczne, ściśle związane z kwestią konstytucyjności konkretnego przepisu prawa, które dało podstawę do sformułowania stanowiska przy rozstrzyganiu poszczególnych spraw.

Zgodnie z art. 66 ustawy o TK Trybunał - wydając wyrok - jest związany granicami wniosku (podobnie jak w innych trybach kontroli). Oznacza to, że może on orzekać tylko co do przepisu, który został przez wnioskodawcę wskazany jako przedmiot kontroli. Takie unormowanie zakresu rozstrzygnięcia pozostaje w ścisłym związku z art. 32 ust. 1 ustawy o TK (zgodnie z którym zadaniem wnioskodawcy jest nie tylko dokładne określenie zaskarżonych przepisów, ale i uzasadnienie postawionego zarzutu).

Trybunał dokonując oceny zgodności z Konstytucją zakwestionowanego we wniosku, pytaniu prawnym lub skardze konstytucyjnej przepisu prawa uwzględnia wykładnię danego przepisu, która została przyjęta przez sądy lub inne organy stosujące prawo (zwłaszcza jeśli jest to wykładnia utrwalona). Zadaniem Trybunału nie jest dokonywanie oceny poprawności wykładni. Jest on powołany do rozstrzygnięcia, czy wykładnia ta jest zgodna z Konstytucją lub z innym powszechnie obowiązującym aktem normatywnym mającym wyższą rangę w hierarchicznie zbudowanym systemie prawa (wyrok z 24 stycznia 2001 r., SK 30/00).

Kognicja Trybunału obejmuje tylko orzekanie o konstytucyjności bądź legalności aktów normatywnych (przepisów zawartych w tych aktach). Poza tą kognicją pozostaje natomiast orzekanie o konstytucyjności bądź legalności aktów indywidualno-konkretnych.

Określając granice swojej kognicji Trybunał posługuje się konsekwentnie materialną definicją aktu normatywnego. Jej istota sprowadza się do tego, że Trybunał może badać - w zakresie, jaki wynika z art. 188 Konstytucji - wszelkie akty normatywne bez względu na formę, nazwę i sposób ustanowienia. Niezbędnym warunkiem dopuszczalności takiego badania jest jednak, aby dany akt miał charakter normatywny, tzn. formułował normy generalne i abstrakcyjne. Postanowienia takiego aktu nie mogą być adresowane do konkretnych jednostek bądź innych konkretnie oznaczonych podmiotów. Ponadto postanowienia te muszą określać prawa i obowiązki adresatów danego aktu w oderwaniu od konkretnych stanów faktycznych (wyroki z 31 marca 2001 r., K. 21/00 i z 6 marca 2001 r., K. 30/00).

Przepisy poddane kontroli Trybunału z punktu widzenia zgodności z Konstytucją nie mogą być wyrwane z kontekstu. Dla interpretacji przepisu konieczne jest uwzględnienie otoczenia prawnego, w którym on funkcjonuje. Treść konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, jaką jest przepis, nie zawsze zawiera wszystkie elementy niezbędne do skonstruowania normy prawnej. Przykładowo: dla rekonstrukcji aktualnie obowiązującej normy określającej przedmiot opodatkowania - zdaniem Trybunału - trzeba sięgnąć do czterech przepisów ustawy z 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym: art. 2, art. 13, art. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 54 ust. 1. Z ich treści wynika, że opodatkowaniu podlega sprzedaż towarów i odpłatne świadczenie usług wymienionych w klasyfikacjach wydanych na podstawie przepisów o statystyce państwowej oraz sprzedaż towarów i odpłatne świadczenie usług nie wymienionych w tychże klasyfikacjach. Między art. 4 pkt 1 i 2 a art. 54 ust. 1 ustawy zachodzi pewna niespójność. Jednak, co Trybunał szczególnie podkreślił, z mocy art. 54 ust. 1 sprzedaż wszystkich towarów i świadczenie wszystkich usług są obciążone podatkiem. Zdaniem Trybunału racjonalna wykładnia nakazuje przyjąć, że treść art. 54 ust. 1 rozstrzyga o powszechnym charakterze opodatkowania VAT i - w konsekwencji - usuwa wątpliwości co do przedmiotu opodatkowania. Przepis ten zmienia znaczenie normatywne zakwestionowanego we wniosku art. 4 pkt 1 i 2 ustawy. Wbrew jego treści, podatek należy się niezależnie od tego, czy dany towar lub usługa zamieszczone są w jakiejkolwiek klasyfikacji.

Zdaniem Trybunału - w świetle art. 54 ust. 1 ww. ustawy - umieszczenie towaru czy usługi w klasyfikacji nie jest decydujące dla objęcia obrotu nimi podatkiem. Zakres obciążenia podatkiem, przynajmniej do końca 2002 r., jest oznaczony w sposób generalny, aktem rangi ustawowej. Kompletne określenie przedmiotu opodatkowania wynika z art. 2 i art. 13 ustawy o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym; jest nim bowiem dokonywanie czynności jako takich, niezależnie od towaru czy usługi, których one dotyczą (wyrok z 3 kwietnia 2001 r., K. 32/99).

Odnosząc się do wzorców kontroli Trybunał stwierdził, że nie istnieje żadna gradacja niekonstytucyjności przepisów, a liczba wzorców, z którymi określona norma prawna jest niezgodna, nie przesądza o różnorodności skutków prawnych. Z drugiej strony, orzeczenie o zgodności normy z innymi wzorcami konstytucyjnymi pozostaje bez wpływu na zasadniczy skutek orzeczenia o niekonstytucyjności przepisu (niezależnie od liczby wzorców kontroli), którym jest usunięcie tego przepisu z porządku prawnego, a w przypadku kontroli prewencyjnej jego niezaistnienie w porządku prawnym (wyrok z 21 marca 2001 r., K. 24/00).

5. Pytanie prawne

Pytania prawne mogą być kierowane do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie określonym w art. 188 pkt. 1-3 Konstytucji. Prawo zwracania się do Trybunału Konstytucyjnego mają wszystkie sądy. Art. 193 Konstytucji i art. 3 ustawy o TK dopuszcza postawienie pytania prawnego tylko wtedy, gdy od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Istotną cechą instytucji pytań prawnych do Trybunału jest jej ścisły związek z postępowaniem toczącym się przed sądem w indywidualnej sprawie. Pytanie prawne może dotyczyć zagadnienia konstytucyjności lub legalności aktu prawnego, na podstawie którego sąd ma rozstrzygnąć daną sprawę.

Pytanie prawne kierowane przez sąd do Trybunału w trybie art. 193 Konstytucji nie może być oderwane od przedmiotu rozpoznania w konkretnej sprawie toczącej się przed sądem zadającym pytanie prawne; od odpowiedzi na nie musi zależeć rozstrzygnięcie tej sprawy (wyrok z 18 czerwca 2001 r., P. 6/00).

W orzecznictwie Trybunału a także w doktrynie przyjmuje się, że pytanie prawne nie może dotyczyć jakiegokolwiek zagadnienia, lecz tylko problemu hierarchicznej zgodności aktu normatywnego, na którego podstawie sąd rozstrzyga sprawę. Oznacza to, że treścią pytania prawnego nie może być pytanie o znaczenie przepisu bez związku z pytaniem o konstytucyjność tego przepisu, gdyż byłoby to niedopuszczalne pytanie o wykładnię aktów normatywnych, a takiej kompetencji Trybunał nie ma. Przyjęcie odmiennego poglądu sprowadzałoby się do wkroczenia w pewnym sensie w kompetencje Sądu Najwyższego określone w art. 13 pkt 3 ustawy o SN.

Istnienie zależności pomiędzy odpowiedzią na pytanie prawne, a rozstrzygnięciem rozpoznawanej sprawy stanowi cechę charakterystyczną konkretnej kontroli norm prawnych. Nie jest dopuszczalne inicjowanie za pomocą pytań prawnych kontroli generalno-abstrakcyjnej przed Trybunałem. Kognicja Trybunału nie obejmuje ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni ani Konstytucji, ani ustaw. W świetle art. 193 Konstytucji przedmiotem pytania może być tylko wątpliwość co do zgodności przepisów różnego rzędu (zwłaszcza ich konstytucyjności). Inne problemy wynikające w procesie bezpośredniego stosowania Konstytucji muszą sądy rozstrzygać samodzielnie, a Trybunał Konstytucyjny nie jest właściwy w tym zakresie do orzekania.

Trybunał uważa, iż niezbędny jest wymóg istnienia określonej zależności pomiędzy odpowiedzią na pytanie prawne, a rozstrzygnięciem sprawy rozpatrywanej przez sąd zadający pytanie prawne. Trybunał podkreślił, iż przy ustalaniu relewantności pytania prawnego należy mieć na uwadze, że z reguły brak będzie podstaw do przyjęcia wystąpienia tej przesłanki wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest możliwe bez uruchomienia instytucji pytań prawnych. Sytuacja taka wystąpi w szczególności wówczas, gdy istnieje możliwość usunięcia nasuwających się wątpliwości prawnych przez stosowną wykładnię budzącego zastrzeżenia aktu prawnego, bądź też możliwość przyjęcia za podstawę rozstrzygnięcia innego aktu.

Trybunał nawiązując do swojej konsekwentnej linii orzeczniczej stwierdza, że jest właściwy do kontrolowania hierarchicznej zgodności (konstytucyjności i legalności) obowiązującego aktu normatywnego, natomiast nie zajmuje się kontrolą interpretacji przepisów w praktyce sądowej, chyba że wystąpi problem związany ze stosowaniem prawa, które w praktyce przyjęło znaczenie patologicznie odbiegające od treści i znaczenia przyznanego mu przez prawodawcę. Tylko w wypadku stwierdzenia praktyki patologicznego stosowania przepisów Trybunał może stwierdzać ich niekonstytucyjność (nielegalność), gdyż obowiązujące przepisy cieszą się domniemaniem zgodności z Konstytucją. Dopiero przedstawienie przez podmioty uprawnione do wystąpienia z wnioskiem, pytaniem prawnym lub skargą (art. 79 ust. 1, art. 191 i art. 193 Konstytucji) w sprawach mieszczących się w zakresie ich działania, wyczerpująco uzasadnionych argumentów przeciwnych, pozwala stwierdzić niekonstytucyjność (nielegalność) zaskarżonych przepisów prawa.

Przedstawienie przez sąd pytania prawnego w kwestii zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami jest dopuszczalne i konieczne wówczas, gdy od odpowiedzi Trybunału może zależeć rozstrzygnięcie toczącej się przed sądem sprawy lub, jak to ujmuje art. 32 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy lub w sytuacjach, jeżeli pytanie prawne nie zmierza do uruchomienia abstrakcyjnej wykładni wskazanego przez sąd przepisu (postanowienie z 20 listopada 2001 r., P. 8/01).

Regulacji opartej na art. 188 i 193 Konstytucji, interpretowanych w świetle wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego, nie wyłącza przewidziana w art. 178 ust. 1 Konstytucji podległość sędziów Konstytucji i ustawom. Przepis ten nie wypowiada się bezpośrednio na temat rozstrzygania kolizji między Konstytucją i ustawą, dopełnia on natomiast regulację przewidzianą w art. 193 Konstytucji, ustanawiając powinność skorzystania z przyznanej w tym przepisie możliwości w każdym przypadku, gdy sąd orzekający dojdzie do przekonania, że norma stanowiąca podstawę orzekania jest sprzeczna z Konstytucją. Sądy nie są wyłączone spod wyrażonej w art. 190 ust. 1 Konstytucji zasady, w myśl której orzeczeniom Trybunału Konstytucyjnego przysługuje moc powszechnie obowiązująca (wyrok z 31 stycznia 2001 r., P. 4/99).

Pytanie prawne, jako przesłanka rozstrzygnięcia sądowego w konkretnej sprawie, stanowi skuteczną formę ochrony praw podstawowych, ponieważ już na etapie postępowania sądowego dochodzi do oceny przepisów stanowiących podstawę orzeczenia w świetle norm konstytucyjnych. Daje to efekt podobny do skargi konstytucyjnej, ale w tym przypadku możliwe jest szybsze wydanie rozstrzygnięcia od razu zgodnego z Konstytucją. Z punktu widzenia interesów obywatela jest to także forma bezpośredniej ochrony konstytucyjnej, ponieważ strona postępowania sądowego (uczestnik postępowania) może - choć w sposób niewiążący dla sądu - wystąpić z inicjatywą postawienia pytania prawnego, a więc domagać się uwzględnienia norm (gwarancji) konstytucyjnych jako podstawy rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 193 Konstytucji i art. 3 ustawy o TK, dopuszczalność przedstawienia pytania prawnego została uwarunkowana trzema przesłankami: podmiotową, przedmiotową i funkcjonalną. Pytanie prawne może dotyczyć zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą a nie może dotyczyć innych kwestii, w szczególności wątpliwości dotyczących sposobu stosowania prawa przez sądy. Prowadziłoby to do przekształcenia pytania o hierarchiczną zgodność norm we wniosek o ustalenie wykładni ustawy lub aktu podustawowego.

Kontrola zgodności aktu prawnego, podjęta przez Trybunał na podstawie pytania prawnego sądu, ma charakter kontroli incydentalnej i przewidziana jest tylko w takim zakresie, w jakim rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem zależy od odpowiedzi na pytanie prawne. Wymóg związku między pytaniem prawnym a rozstrzygnięciem sprawy toczącej się przed sądem stanowi signum specificum tego środka zaskarżenia i sprawia, że pytanie prawne, podobnie jak skarga konstytucyjna kwalifikowane jest do środków kontroli konkretnej aktów normatywnych. Ma ono nad skargą konstytucyjną tę przewagę, iż zapobiega rozstrzygnięciu sprawy na podstawie niekonstytucyjnego przepisu prawnego.

Istota odmienności rozstrzygnięć pytań prawnych do Trybunału w relacji do rozstrzygnięć pytań prawnych do Sądu Najwyższego wyraża się w tym, że rozstrzygnięcie Trybunału wiąże nie tylko skład orzekający w sprawie, ale także przesądza o konstytucyjności przepisu prawnego in abstracto.

Zagadnienie odmiennej oceny przez Trybunał znaczenia badanego przepisu prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy może budzić wątpliwości, gdy z oceny stanu faktycznego sprawy nie wynika jednoznacznie, w oparciu o jaki przepis prawny sprawa powinna być rozstrzygnięta. Biorąc jednak pod uwagę, iż art. 193 Konstytucji wyznacza nie tylko przedmiot pytania prawnego ale i przedmiot odpowiedzi na to pytanie, delimituje zakres kognicji Trybunału w sprawach wszczętych w drodze pytania prawnego, to należy przyjąć, iż ostateczna ocena znaczenia kontrolowanego przepisu prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy należy do Trybunału.

Trybunał będąc związany zakresem pytania prawnego i zawartymi w nim wątpliwościami składu orzekającego nie może wyjść poza granice tego pytania. W rozstrzygnięciu nie może brać pod uwagę treści, np. art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych jako wzorca kontroli, jeżeli uznał, że treść tych przepisów nie jest związana z pytaniem prawnym. Przywołany przepis prawa międzynarodowego w zakresie dotyczącym problematyki zasady równości ujętej w pytaniu prawnym znajduje konkretyzację w art. 32 Konstytucji, a więc w akcie najwyższej rangi (wyrok z 6 września 2001 r., P. 3/01).

W 2001 r. Trybunał rozpatrzył 13 spraw w trybie pytania prawnego wydając 11 wyroków i 2 postanowienia. Pytania zostały postawione przez sądy powszechne różnych instancji (9 pytań) oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny (6 pytań).

6. Skarga konstytucyjna

Informacja ogólna

Instytucja skargi konstytucyjnej funkcjonuje ponad 4 lata i należy do tego obszaru kontroli konkretnej, który rozwija się dynamicznie. Od wejścia w życie Konstytucji z 17 października 1997 r. można odnotować stały wzrost skarg sporządzonych zgodnie z warunkami określonymi w Konstytucji i ustawie o TK. W 2001 r. do Trybunału wpłynęło 2444 pism (1997 r. - 1213; 1998 r. - 2891; 1999 r. - 2293; 2000 r. - 2281), z czego 181 zostało zakwalifikowanych do postępowania wstępnego (1997 r. - 27; 1998 r. - 168; 1999 r. - 185; 2000 r. - 200), z pośród których 44 przekazano do merytorycznego rozpoznania.

W 2001 r. - 163 sprawy zakończyły bieg na etapie rozpoznania wstępnego. W postępowaniu wstępnym wydano łącznie 280 postanowień. Najwięcej: 176 - dotyczyło odmowy nadania dalszego biegu skardze (w tym w 4 przypadkach częściowo nadano skardze bieg), 80 - nieuwzględnienia zażalenia, 6 - pozostawienia zażalenia bez rozpoznania, 4 - zawieszenia postępowania, 3 - podjęcia zawieszonego postępowania, 1 - umorzenia postępowania i 1 - nieuwzględnienia wniosku o zwrot kosztów.

Nastąpiła wyraźna poprawa w obszarze prawidłowego sporządzania skargi konstytucyjnej. Zmniejszyła się liczba wadliwie sformułowanych skarg. Zauważono, że skargi sporządzone przez pełnomocników z urzędu zawierają znacznie więcej uchybień formalnych i merytorycznych (szczególnie w zakresie uzasadnienia zarzutów naruszenia praw skarżącego), niż skargi sporządzone przez pełnomocników ustanowionych przez samych skarżących.

Najczęściej spotykanym uchybieniem był brak wskazania prawa lub wolności konstytucyjnej, których naruszenie zarzuca skarżący, określenie sposobu tego naruszenia oraz sprecyzowanie, jaki akt normatywny czyni przedmiotem skargi konstytucyjnej (postanowienie z 18 października 2000 r. [16 stycznia 2001 r.], Ts 84/00). Brak było również uzasadnienia na czym polega niezgodność zakwestionowanych w skardze przepisów z Konstytucją (wyrok z 19 lutego 2001 r., SK 14/00; postanowienia z 24 października 2001 r., Ts 190/00, z 5 czerwca 2001 r., Ts 36/00, z 2 stycznia 2001 r. [20 czerwca 2001 r.], Ts 67/00, z 7 lutego 2001 r. [30 lipca 2001 r.], Ts 143/00, z 14 maja 2001 r. [20 września 2001 r.], Ts 38/01) a także wykazanie istnienia związku między zakwestionowanym w skardze konstytucyjnej aktem normatywnym, a wydanym na jego podstawie orzeczeniem, jako warunek merytoryczny rozpoznania skargi konstytucyjnej (postanowienia z 26 czerwca 2001 r. [9 października 2001 r.], Ts 37/01, z 13 września 2001 r. [24 października 2001 r.], Ts 49/01, z 4 czerwca 2001 r. [30 października 2001 r.], Ts 55/01). Wśród braków, które nie zostały usunięte na wezwanie sędziego, właśnie te ostatnie stanowiły największą grupę (postanowienia z 21 września 2001 r., Ts 53/01, z 21 września 2001 r., Ts 53/01, z 4 czerwca 2001 r. [30 października 2001 r.], Ts 55/01, z 17 września 2001 r., Ts 73/01, z 17 września 2001 r., Ts 74/01, z 13 września 2001 r. [29 października 2001 r.], Ts 76/01, z 24 października 2001 r., SK 10/01 (zd. o. - 5). W wielu przypadkach, uzupełniając ten brak, pełnomocnicy skarżących ograniczali się do powtórzenia sformułowań zawartych w skardze. Rzadziej spotykanym uchybieniem było nierozumienie istoty skargi konstytucyjnej (postanowienia z 31 stycznia 2001 r., SK 13/00, z 8 listopada 2000 r., Ts 68/00 [13 marca 2001 r.], Ts 68/00), z 6 lutego 2001r., Ts 148/00 [3 kwietnia 2001 r.], Ts 148/00), z 13 lutego 2001 r., Ts 189/00 [20 marca 2001 r.], Ts 189/00).

Skarżący dość często odwołują się w swoich skargach do orzecznictwa Trybunału, w szczególności występuje to w zażaleniach na odmowę nadania biegu skardze. Niewątpliwie pozytywny wpływ na ten stan rzeczy mają publikacje orzeczeń (postanowień) w Zbiorze Urzędowym Trybunału Konstytucyjnego. Wyraźny wzrost świadomości prawnej daje się zauważyć w obszarze istoty skargi konstytucyjnej, warunków jakie powinna spełniać oraz sposobu naruszenia prawa i wolności gwarantowanych Konstytucją. Najczęściej spotykane uchybienia w tym zakresie, to wskazanie niewłaściwych wzorców konstytucyjnych, brak uzasadnienia niekonstytucyjności zaskarżonego przepisu, brak wskazania wzorca kontroli a wskazanie jedynie przedmiotowej niezgodności norm konstytucji i zaskarżonego przepisu, bądź wskazanie przepisów nie stanowiących podstawy ostatecznego orzeczenia (postanowienie z 5 stycznia 2001 r. [23 maja 2001 r.], Ts 83/00; postanowienie z 5 stycznia 2001 r. [23 maja 2001r.], Ts 83/00). Dość częste są skargi domagające się kontroli zastosowania przepisu prawa przez sąd.

W 2001 r. Trybunał w 26 przypadkach orzekał o zgodności z Konstytucją aktów normatywnych w sprawach wszczętych na skutek złożenia skarg konstytucyjnych. W 4 przypadkach uznał niezgodność zaskarżonych aktów normatywnych z Konstytucją, w 13 stwierdził zgodność zaskarżonych przepisów z Konstytucją, natomiast w 9 postępowanie zostało umorzone.

Rozstrzygnięte w 2001 roku skargi konstytucyjne dotyczyły między innymi kwestii: prawa podatkowego a mianowicie, możliwości zaliczenia do kosztów uzyskania przychodów w spółce cywilnej wynagrodzeń wypłacanych jednemu ze wspólników lub małżonkowi wspólnika (wyrok z 24 stycznia 2001 r., SK 30/99) i prawa daninowego dotyczącego charakteru opłaty targowej, która jest niezależna od należności przewidzianych w odrębnych przepisach za korzystanie z urządzeń targowych oraz za inne usługi świadczone przez prowadzącego targowisko (wyrok z 14 września 2001 r., SK 11/00), ubezpieczeń społecznych, między innymi nie przyznanie prawa do emerytur policyjnych funkcjonariuszom, którym na podstawie dotychczasowych przepisów prawo do zaopatrzenia emerytalnego nie przysługiwało (wyrok z 19 lutego 2001 r., SK 14/00) i zmian przesłanek nabycia prawa do renty inwalidzkiej, a także zasad postępowania w sprawach ustalania prawa do tego osób prowadzących działalność gospodarczą (wyrok z 21 czerwca 2001 r., SK 6/01) oraz określenia wskaźnika waloryzacji świadczenia emerytalnego służb mundurowych w Komunikacie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (wyrok z 12 lipca 2001 r., SK 1/01), problematyki socjalnej dotyczącej pomocy finansowej dla policjantów w uzyskaniu lokalu mieszkalnego (wyrok z 14 maja 2001 r., SK 1/00), problematyki postępowania karnego (subsydiarny akt oskarżenia w sprawach ściganych z oskarżenia publicznego - wyrok z 2 kwietnia 2001 r., SK 10/00) i dyscyplinarnego (odpowiedzialność dyscyplinarna nauczycieli akademickich - wyrok z 11 września 2001 r., SK 17/00) oraz ochrony prawa własności i prawa dziedziczenia (czynności zachowawcze spadkobierców spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu - wyrok z 21 maja 2001 r., SK 15/00).

Warunki merytoryczne i formalne wnoszenia skargi konstytucyjnej

Wszczęcie przed Trybunałem postępowania w trybie skargi konstytucyjnej jest sformalizowane i wymaga spełnienia warunków wymienionych w ustawie o TK. Ustawa zalicza do nich m.in. wniesienie jej po wyczerpaniu drogi prawnej, o ile ta jest przewidziana, w ciągu trzech miesięcy od doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia (art. 46 ust. 1 ustawy o TK). Spełnienie tych warunków, umożliwiających wszczęcie postępowania przed Trybunałem, podlega wstępnemu rozpoznaniu (art. 49 powołanej wyżej ustawy).

Jak wielokrotnie podkreślano w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału dotyczącym skargi konstytucyjnej, zawarte w treści art. 46 ust. 1 wyliczenie winno być potraktowane jako ustawowa konkretyzacja konstytucyjnego pojęcia ostatecznego orzeczenia z art. 79 ust. 1 Konstytucji. Wskazywano również wielokrotnie, że nie bez znaczenia pozostaje kolejność wyliczenia przez ustawodawcę form ostatecznych orzeczeń. Ma ona oddawać przede wszystkim priorytet prawomocnych wyroków sądowych, jako rozstrzygnięć podjętych przez sądy, a więc organy w pierwszej kolejności powołane do ochrony przestrzegania praw i wolności. Z punktu widzenia przesłanek dopuszczalności występowania ze skargą konstytucyjną oznacza to nałożenie na skarżącego obowiązku doprowadzenia w indywidualnej sprawie do wydania prawomocnego wyroku sądowego. W przypadku postępowania administracyjnego wiąże się to z koniecznością skierowania skargi na decyzję administracyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego i uzyskania tą drogą prawomocnego wyroku sądowego. Z dniem doręczenia skarżącemu wyroku NSA rozpoczyna się bieg 3 miesięcznego terminu do wystąpienia w danej sprawie ze skargą konstytucyjną. Zdaniem Trybunału upływu tego terminu nie sanuje w żaden sposób uruchomienie przez skarżącego takich środków czy procedur, w rezultacie których dochodzi do wydania w sprawie innych ostatecznych rozstrzygnięć. Wskazanie przez ustawodawcę pozostałych dwóch - obok prawomocnych wyroków - form ostatecznych orzeczeń winno być rozumiane jako gwarancja skorzystania ze skargi konstytucyjnej także w ramach tych postępowań, których rezultatem nie może być wydanie w sprawie skarżącego prawomocnego wyroku. Nie prowadzi to jednak do wniosku, że w sytuacji doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku sądowego może on (bez uszczerbku dla biegu terminu do złożenia skargi konstytucyjnej) uruchamiać inne środki prawne prowadzące do wydania bądź ostatecznych decyzji, bądź innych prawomocnych rozstrzygnięć. W orzecznictwie Trybunału wskazywano na niedopuszczalność traktowania pism zawierających odpowiedź na wniosek skarżących w przedmiocie wniesienia rewizji nadzwyczajnej, jako ostatecznych orzeczeń w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji (postanowienie z 14 marca 2001 r., Ts 7/01).

Termin do złożenia skargi konstytucyjnej należy, zdaniem Trybunału, liczyć od daty doręczenia skarżącemu wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia, które zakończyło drogę prawną w sprawie, której przedmiotem były konstytucyjne prawa lub wolności skarżącego (postanowienie z 19 września 2001 r., Ts 48/01).

Skarga konstytucyjna może zostać wniesiona dopiero w sytuacji, gdy skarżący nie dysponuje już żadną proceduralną możliwością uruchomienia dalszego postępowania przed sądem w swojej sprawie. Do rozstrzygania o sprawach indywidualnych są bowiem przede wszystkim powołane sądy i organy administracji publicznej, a Trybunał powinien wkraczać dopiero po wyczerpaniu tych wszystkich procedur pozwalających na rozstrzygnięcie sprawy, które mogą zostać uruchomione przez samego skarżącego. Na tym polega istota przesłanki ostatecznego orzeczenia.

Warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest wcześniejsze wyczerpanie przez skarżącego przysługujących mu w ramach toku instancji środków ochrony jego praw. Jeżeli przepisy przewidują kasację do Sądu Najwyższego, to po rozpatrzeniu tego środka wydane w postępowaniu cywilnym orzeczenie sądowe nabiera waloru prawomocności. Jest to jeden z warunków wyczerpania toku instancji w postępowaniu cywilnym.

Zgodnie z art. 392 kpc, od wydanego przez sąd drugiej instancji wyroku lub postanowienia w przedmiocie odrzucenia pozwu albo umorzenia postępowania kończących postępowanie w sprawie przysługuje kasacja do Sądu Najwyższego. Jednocześnie art. 393¹ § 2 pkt 1 kpc stanowi, że kasacja nie przysługuje w sprawach o alimenty, o czynsz najmu lub dzierżawy oraz o naruszenie posiadania. Jest to wyjątek od zasady ogólnej, a zgodnie ze znaną zasadą exceptiones non sunt extendendae, co oznacza, że wyjątki muszą być interpretowane ściśle, niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej (postanowienie z 17 października 2001 r., SK 14/01).

Warunkiem rozpatrzenia skargi konstytucyjnej jest obowiązek wskazania praw lub wolności konstytucyjnych, które zostały naruszone niekonstytucyjnym, zdaniem skarżącego, przepisem. W postanowieniu z 5 marca 2001 r., Ts 146/00 stwierdzono, że skarżący przyjął za podstawę złożonej przez siebie skargi konstytucyjnej naruszenie praw nabytych do umorzenia postępowania z powodu przedawnienia karalności, poprzestając równocześnie na twierdzeniu, iż to naruszenie tożsame jest z naruszeniem wymienionych przez niego w skardze konstytucyjnej przepisów konstytucji. Z oświadczenia tego w żadnej mierze nie można dedukować, iż wspomniane prawo nabyte do umorzenia postępowania z powodu przedawnienia ma charakter prawa konstytucyjnego, zwłaszcza iż wskazane przez skarżącego przepisy konstytucyjne w swojej treści nie wspominają o takim prawie. Skarżący nie przedstawił także żadnych argumentów pozwalających przyjąć, iż możliwe jest ono do wyprowadzenia ze wspomnianych przepisów konstytucyjnych w drodze określonej ich wykładni.

Zażalenie skarżącego również nie może być uwzględnione, jeżeli skarżący nadal nie wskazał, jakie jego konstytucyjne prawa i wolności zostały naruszone i jaki przepis prawa będący podstawą wydania określonego orzeczenia w jego sprawie narusza przywołany przez skarżącego art. 2 Konstytucji. Trybunał przypomniał, że nie należy do jego kompetencji badanie konstytucyjności aktów stosowania prawa tzn. decyzji lub wyroków (postanowienie z 20 września 2001 r., Ts 38/01).

Trybunał wielokrotnie wyrażał pogląd, że przedmiotem jego badania przy rozpoznawaniu skargi konstytucyjnej nie są akty stosowania prawa, lecz wyłącznie akty normatywne, na podstawie których rozstrzygnięcia te zostały wydane. Żądanie zbadania zgodności z Konstytucją samowolnego działania władz administracyjnych i sądowych wykracza poza zakres uprawnień Trybunału, wynikających z art. 79 ust. 1 Konstytucji (postanowienie z 14 maja 2001 r., Ts 38/01).

Wprowadzając do prawa polskiego instytucję skargi konstytucyjnej, jak zauważył Trybunał, ustrojodawca zastrzegł w art. 79 ust. 1 Konstytucji, iż korzystanie z tego środka ochrony konstytucyjnych wolności i praw dopuszczalne jest na zasadach określonych w ustawie. Wskutek odesłania do regulacji ustawowej pełne określenie przesłanek prawnych wniesienia skargi konstytucyjnej wymaga uwzględnienia zarówno treści art. 79 Konstytucji, jak i odpowiednich przepisów ustawy o TK, m.in. terminu do wystąpienia z tego rodzaju środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Obliczenie terminu uzależnione jest od stwierdzenia, które z wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowi ostateczne orzeczenie o prawach skarżącego (postanowienie z 6 czerwca 2001 r., Ts 7/01).

Postępowanie zainicjowane skargą konstytucyjną jest środkiem prawnym służącym poddaniu postępowaniu kontrolnemu przepisów, które stanowiąc podstawę ostatecznego orzeczenia wydanego w sprawie skarżącego doprowadziły do naruszenia przysługujących skarżącemu konstytucyjnych praw bądź wolności. Sformułowanie zarzutów stawianych kwestionowanym unormowaniom zdeterminowane winno być przede wszystkim koniecznością spełnienia wskazanej wyżej przesłanki naruszenia konstytucyjnych wolności, praw albo obowiązków skarżącego. Spełnienie tej przesłanki konkretyzuje legitymację skarżącego do uruchomienia procedury kontroli realizowanej przez Trybunał w trybie skargi konstytucyjnej. Mimo więc publiczno-prawnego charakteru ochrony, która realizowana jest poprzez kontrolne kompetencje Trybunału (przede wszystkim w zakresie czuwania nad spójnością i niesprzecznością hierarchii źródeł prawa), konieczne jest każdorazowo wykazanie, że w danej sprawie doszło do naruszenia przysługujących skarżącemu konstytucyjnych wolności lub praw.

Rozważając możliwość wskazania art. 2 i art. 32 Konstytucji, jako na przepisy wyznaczające konstytucyjny wzorzec dla ich kontroli, Trybunał nie wykluczył możliwości przyjęcia wynikających z art. 2 zasad: demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej za konstytucyjną podstawę kontroli kwestionowanego przepisu w sytuacji, kiedy skarżący wskaże wynikające z tych zasad konkretne prawa lub wolności mające postać normatywnych praw podmiotowych. Prawa te muszą precyzyjnie określać zarówno ich adresata, jak i jego sytuację prawną powiązaną z możliwością wyboru sposobu zachowania się.

Pojęcie konstytucyjnych wolności lub praw, o których mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji jest związane z szerokim katalogiem tych wolności i praw określonych w rozdziale II Konstytucji. Nie można wykluczyć sytuacji, w jakiej skarżący z powołaniem się na treść art. 2 Konstytucji podniesie zarzut naruszenia praw i wolności mających dokładnie sprecyzowaną normatywną postać praw podmiotowych, które nie są odpowiednio wyrażone w treści innych przepisów konstytucyjnych (postanowienie z 12 grudnia 2001 r. Ts 105/00).

Trybunał, co do zasady, dopuszcza możliwość oparcia skargi konstytucyjnej na wzorcach zawartych w rozdziale pierwszym Konstytucji (postanowienia z 16 stycznia 2001 r., Ts 84/00 i z 21 czerwca 2001 r., Ts 187/00) wskazując, że jeżeli skarżący nie wyprowadzi z takiego wzorca przysługujących mu praw podmiotowych, to skarga jest niedopuszczalna. Możliwość wywodzenia praw podmiotowych z przepisów zawartych w rozdziale pierwszym Konstytucji była niejednokrotnie rozważana przez Trybunał (postanowienia z 24 stycznia 2001 r., Ts 129/01 i z 18 września 2001 r., Ts 132/01).

Rozpoznając zażalenie skarżącego Trybunał uznał zasadność zakwestionowania stanowiska wyrażonego w postanowieniu z 16 lutego 2001 r., Ts 180/00, w myśl którego zarzut naruszenia zasady równości nie może samodzielnie stanowić podstawy wystąpienia ze skargą konstytucyjną a jej powołanie w skardze konstytucyjnej dopuszczalne jest wyłącznie wówczas, gdy zostanie wskazane podmiotowe prawo, wolność lub obowiązek o charakterze konstytucyjnym, w zakresie których zasada ta została naruszona. Art. 32 Konstytucji gwarantuje "wszystkim" prawo do równego traktowania przez władze publiczne, co ustanawia także obowiązek równego traktowania przez ustawodawcę. Zasada równości odnosi się więc do tego samego kręgu podmiotów, które - z mocy art. 79 Konstytucji - są uprawnione do wnoszenia skarg konstytucyjnych, bo określenia "wszyscy" i "każdy" mają ten sam zakres znaczeniowy. Jest oczywiste, że równość należy postrzegać w kategoriach zasady systemu praw i wolności jednostki, odnoszącej się do całego systemu tych praw i wolności oraz wyznaczającego sposób stosowania poszczególnych konstytucyjnie gwarantowanych praw i wolności. Nie przekreśla to jednak zasadności wydobywania z art. 32 także innych treści i uznawaniu go za samodzielną podstawę praw jednostki.

Takie rozumienie art. 32 Konstytucji ma doniosły efekt ochronny, bo pozwala na odniesienie nakazu równego traktowania do wszystkich działań ustawodawcy, których efektem jest różnicowanie sytuacji prawnej adresatów norm prawnych, niezależnie od tego, czy działania te dotykają równocześnie innych, konkretnych praw lub wolności, gwarantowanych konstytucyjnie. Trybunał nie zaprzecza, że art. 32 jest z reguły stosowany niesamoistnie, bo na tle czy w związku z konkretnymi prawami lub wolnościami, do naruszenia których doszło w wyniku nierównego potraktowania podmiotów tych praw i wolności. W takim ujęciu art. 32 Konstytucji był już wielokrotnie stosowany jako jeden z wzorców kontrolnych przy rozstrzyganiu skarg konstytucyjnych. Nie zawsze jednak prawa i wolności jednostki mają bezpośrednią rangę konstytucyjną, bo nie ma przeszkód, by ustawodawca zwykły statuował różnego rodzaju uprawnienia jednostki bez wyraźnego odniesienia do konstytucyjnych przepisów o prawach i wolnościach. Zarazem nie ulega wątpliwości, że także w razie ustanowienia uprawnienia jednostki tylko na poziomie ustawowym, obowiązkiem ustawodawcy jest dochowanie nakazu równego traktowania adresatów stanowionych przez siebie przepisów. Art. 32 ust. 1 Konstytucji mówi bowiem ogólnie o równości wobec prawa, prawie do równego traktowania i zakazie dyskryminacji, w żaden sposób nie ograniczając ich stosowania tylko do ochrony praw i wolności konstytucyjnie gwarantowanych. Tak też rozumie to Trybunał, bo wielokrotnie - przy rozpoznawaniu wniosków i pytań prawnych - wydawał orzeczenia oparte wyłącznie na zarzucie naruszenia konstytucyjnej zasady równości (postanowienie z 27 czerwca 2001 r., Ts 180/00). Konkretne naruszenie praw lub wolności konstytucyjnych uzasadnia dopiero interes prawny skarżącego w żądaniu zbadania przez Trybunał konstytucyjności określonej ustawy lub innego aktu normatywnego. Naruszenie musi ponadto powodować uszczerbek w prawach lub wolnościach skarżącego; chodzi więc o ochronę przed niekorzystną zmianą sytuacji prawnej adresata. Należy zwrócić przy tym uwagę na niedopuszczalność występowania ze skargą konstytucyjną w sytuacji, gdy okaże się, że ustawa lub inny akt normatywny jest wprawdzie sprzeczny z Konstytucją, ale nie wpływa niekorzystnie na sytuację prawną konkretnego obywatela (postanowienie z 19 grudnia 2001 r., SK 8/01).

Charakter prawny ostatecznego orzeczenia

W orzecznictwie wskazywano, że ostateczne orzeczenie, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji, jest aktem kształtującym bezpośrednio lub pośrednio konstytucyjne prawa bądź wolności skarżącego. Wynika stąd, że tego rodzaju kwalifikacji nie można przypisać każdemu z dokonanych w danej sprawie aktów organów władzy publicznej. Zdaniem Trybunału, np. pismo Dyrektora Biura Orzecznictwa Sądu Najwyższego z 11 grudnia 2000 r., informujące o braku podstaw do wniesienia z urzędu rewizji nadzwyczajnej od wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowi ostatecznego orzeczenia rozstrzygającego o konstytucyjnych wolnościach lub prawach adresata tego pisma. Trybunał podzielił w tym zakresie stanowisko utrwalone w dotychczasowym orzecznictwie (postanowienie z 14 marca 2001 r. Ts 57/99).

W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji orzeczeniami o wolnościach lub prawach skarżącego mogą być rozstrzygnięcia organów sądowych i administracyjnych, które mają charakter władczy i określają indywidualnie sytuację prawną skarżącego. Indywidualny charakter tych rozstrzygnięć oznacza, że nakładają, zmieniają lub uchylają one obowiązki albo przyznają, zmieniają lub znoszą uprawnienia. W rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji akt ministra o charakterze generalno-abstrakcyjnym nie jest ostatecznym orzeczeniem organu administracji o prawach lub wolnościach albo obowiązkach skarżącego. Orzeczeniem takim nie jest np. rozporządzenie Rady Ministrów z 20 grudnia 2000 r. w sprawie ustalania granic niektórych gmin, które w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji ma charakter powszechnie obowiązującego aktu normatywnego (postanowienie z 27 czerwca 2001 r., Ts 35/01).

Trybunał nie uznał za ostateczne rozstrzygnięcie o konstytucyjnych prawach skarżącego, np. pisma Ministerstwa Sprawiedliwości, informującego o braku podstaw prawnych do złożenia rewizji nadzwyczajnej w sprawie skarżącego. Pismo to, według Trybunału, nie nosi żadnych znamion władczego rozstrzygnięcia w zakresie przysługujących skarżącemu praw lub wolności konstytucyjnych. Ani pośrednio, ani bezpośrednio pismo to nie kształtuje sytuacji prawnej skarżącego. W związku z powyższym nie nosi znamion ostatecznego orzeczenia w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji (postanowienie z 26 czerwca 2001 r., Ts 48/01).

Wniosek o wystąpienie z rewizją nadzwyczajną również nie może być traktowany jako "inne ostateczne rozstrzygnięcie" w rozumieniu art. 46 ust. 1 ustawy o TK. Przepis ten łączy owo pojęcie z wymogiem wyczerpania drogi prawnej. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału ostatecznym rozstrzygnięciem w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, które wyczerpuje drogę prawną w postępowaniu administracyjnym, jest orzeczenie NSA. Orzeczenie takie stanowi zwykły instrument sądowej kontroli ostatecznych rozstrzygnięć zapadłych w toku postępowania administracyjnego. Tym samym odmowa wystąpienia przez Ministra Sprawiedliwości z rewizją nadzwyczajną w sprawie skarżącego, która jest nadzwyczajnym środkiem prawnym, nie nosi znamion władczego rozstrzygnięcia o przysługujących skarżącemu konstytucyjnych prawach lub wolnościach (postanowienie z 19 września 2001 r., Ts 48/01).

Trybunał rozważał kwestię dopuszczalności skargi konstytucyjnej na art. 40 ust. 3 ustawy o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi, gdzie jako ostateczne rozstrzygnięcie o swoich prawach skarżący wskazał fakt publikacji w "Monitorze Polskim" oświadczenia lustracyjnego, a także nałożenie przez ustawę obowiązku złożenia oświadczenia lustracyjnego. Zważywszy na charakter procedury ogłaszania oświadczeń lustracyjnych, Trybunał nie podzielił stanowiska skarżącego wskazującego na naruszenie art. 176 ust. 1 Konstytucji. Prawo do środka odwoławczego, gwarantowane przez ten przepis konstytucyjny może dotyczyć bowiem jedynie rozstrzygnięć sądowych, nie zaś czynności technicznych, których dokonywanie nie wiąże się ze sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości przez sąd.

Zakres podmiotowy skargi konstytucyjnej

Szczególne warunki, w których ogólnie legitymowany podmiot (każdy) mógłby uruchomić postępowanie w konkretnej sprawie formułuje art. 79 ust. 1 Konstytucji. Do wszczęcia postępowania w sprawie skargi konieczne jest wykazanie kumulatywnie dwu przesłanek: 1) skarżący jest tym "czyje" konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone; 2) naruszenie nastąpiło przez akt normatywny, na którego podstawie sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o "jego" (skarżącego) wolnościach lub prawach albo o "jego" obowiązkach. Z tak sformułowanego przepisu wynika, że skarżący musi być dotknięty wspomnianym naruszeniem osobiście i bezpośrednio (postanowienie z 14 marca 2001 r., Ts 7/01).

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji skarga konstytucyjna przysługuje tylko temu podmiotowi, którego konstytucyjne prawa lub wolności zostały naruszone na skutek wydania na podstawie zaskarżonego przepisu ostatecznego rozstrzygnięcia. Wydanie tego rozstrzygnięcia, z którym skarżący łączy naruszenie wskazanych w skardze konstytucyjnych praw podmiotowych, jest więc warunkiem sine qua non merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej (postanowienie z 20 czerwca 2001 r., Ts 67/00).

Dla dopuszczalności skargi konstytucyjnej, niezależnie od wymogów formalnych, ma znaczenie legitymacja osób ją wnoszących. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy ma prawo wniesienia skargi konstytucyjnej w sprawie zgodności z konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach, prawach lub obowiązkach określonych w Konstytucji.

Trybunał uznał za dopuszczalne i uzasadnione wniesienie skargi konstytucyjnej przez małżonków, w sytuacji gdy kwestionowany przepis znalazł zastosowanie w stosunku do jednego z nich jako do podatnika, a w stosunku do drugiego jako do małżonka podatnika (wyrok z 24 stycznia 2001 r., SK 30/99).

Trybunał rozważał legitymację osoby prawnej do wniesienia skargi konstytucyjnej, wskazując, że musi ona dotyczyć praw i wolności tej osoby. Zdaniem Trybunału niektóre prawa (np. prawo własności) i wolności (np. prowadzenie działalności gospodarczej) obejmują nie tylko osoby fizyczne lecz także podmioty nie będące osobami fizycznymi. Instytucja skargi konstytucyjnej, ukształtowana w Europie, dopuszcza skargę każdego podmiotu na naruszenie prawa podstawowego gwarantowanego w konstytucji, jeżeli jest podmiotem tego prawa. Osobom prawnym przysługuje wówczas, gdy są beneficjentami określonych praw podstawowych. Trybunał Konstytucyjny odwołał się do poglądów doktryny, w świetle których skarga konstytucyjna przysługuje osobie prawnej wówczas, gdy zajdzie odpowiedniość między charakterem podmiotu i charakterem prawa, na które ten podmiot się powołuje. Naruszone prawo musi więc należeć do kategorii tych praw wyrażonych w konstytucji, których podmiotem jest skarżąca osoba prawna.

Trybunał rozważał problem legitymacji do występowania ze skargą konstytucyjną podmiotów prawa publicznego. Dotyczy to w pierwszej kolejności gmin. Trybunał postanowieniami z 26 października 2001 r., Ts 72/01 oraz z 3 kwietnia 2001 r., Ts 148/00 odmówił nadania biegu skargom gmin ze względu na ich publicznoprawny charakter.

Zakres przedmiotowy skargi konstytucyjnej

Dorobek orzecznictwa Trybunału dotyczący rozumienia zakresu przedmiotowego skargi konstytucyjnej określonego w art. 79 Konstytucji jest już znaczący. Dalej jednak pozostaje cały szereg problemów związanych z interpretacją wskazanych wyżej przepisów, które wymagają jednoznacznego rozstrzygnięcia. Nadal nie jest jasne, czy w trybie skargi konstytucyjnej można zakwestionować przed Trybunałem Konstytucyjnym akt prawa miejscowego (np. uchwałę rady gminy), na podstawie którego wydano indywidualne rozstrzygniecie wkraczające w sferę podmiotowych praw lub wolności konstytucyjnych. Kontrowersje budzi także zakres praw i wolności, których naruszenie może stanowić podstawę skargi konstytucyjnej. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny uznaje, iż prawa skarżącego, których ochrony dochodzi on poprzez złożenie skargi konstytucyjnej, mogą być wyrażone nie tylko w rozdziale drugim Konstytucji, jednakże w praktyce przepisy znajdujące się poza nim powoływane są pomocniczo dla uzasadnienia obowiązywania tych praw.

Przedmiotem skargi konstytucyjnej, zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, uczynić można przepis ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o prawach, wolnościach albo obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji. W myśl art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym rozwijającego powołany przepis Konstytucji, skarga konstytucyjna powinna zawierać dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z konstytucją. Jednoznaczne w tym zakresie brzmienie przepisów wyklucza zatem badanie w drodze skargi konstytucyjnej indywidualnych rozstrzygnięć, a co za tym idzie czyni bezprzedmiotowym wnoszenie skarg konstytucyjnych skierowanych przeciwko takim rozstrzygnięciom. W świetle orzecznictwa Trybunału nie budzi wątpliwości, że przedmiotem badania Trybunału nie są akty stosowania prawa, a więc prawomocne orzeczenia lub ostateczne decyzje zapadłe w indywidualnych sprawach, a jedynie akty normatywne.

Zadaniem Trybunału jest orzekanie w sprawach zgodności z Konstytucją aktów normatywnych mające na celu wyeliminowanie z systemu prawnego przepisów prawa, które są niezgodne z Konstytucją. Nie należy natomiast do kompetencji Trybunału ocena prawidłowości ustaleń dokonanych w toku rozpoznania konkretnej sprawy, ani kontrola sposobu wykładni przepisów prawnych i ich stosowania lub niestosowania przez organy rozpoznające indywidualne sprawy (postanowienie z 3 sierpnia 2001 r., Ts 63/01).

Z art. 79 Konstytucji, jak i z treści art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK wynika jednoznacznie, że podstawę normatywną ostatecznego rozstrzygnięcia dotykającego przysługujących skarżącemu praw i wolności konstytucyjnych winien stanowić zaskarżony przepis (postanowienie z 20 czerwca 2001 r., Ts 97/00).

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej uczynić można przepisy ustawy bądź innego aktu normatywnego, na podstawie których ostatecznie orzeczono o konstytucyjnych prawach, wolnościach albo obowiązkach skarżącego. Powyższe określenie zakresu skargi konstytucyjnej powoduje, według Trybunału, że jej przedmiotem mogą być przepisy spełniające kumulatywnie dwa warunki: stanowić winny normatywną podstawę orzeczenia sądu albo organu administracji publicznej; ich zastosowanie w konkretnej sprawie skarżącego prowadzić winno do zdeterminowania sytuacji prawnej skarżącego w zakresie konstytucyjnych wolności lub praw, których naruszenie podnosi skarżący (postanowienie z 4 lipca 2001 r., Ts 101/00).

Instytucja skargi konstytucyjnej stanowi środek ochrony konstytucyjnych wolności i praw przed ich naruszeniem poprzez ostateczne orzeczenia sądów lub organów administracji publicznej, oparte na niezgodnych z konstytucją przepisach ustaw bądź innych aktów normatywnych. Konsekwencją takiego kształtu instytucji skargi konstytucyjnej jest ograniczenie jej przedmiotu do płaszczyzny przepisów prawa (ustaw albo innych aktów normatywnych), na podstawie których wydane zostało ostateczne orzeczenie naruszające konstytucyjne prawa bądź wolności skarżącego. Trybunał stwierdził, że przedmiotem skargi konstytucyjnej uczynić można akt stanowienia prawa, którego zastosowanie w indywidualnej sprawie skarżącego prowadzi do naruszenia jego konstytucyjnych wolności lub praw. Wskazanie tego rodzaju aktów zastosowania kwestionowanych przepisów stanowi jedną z koniecznych przesłanek korzystania ze skargi konstytucyjnej, czego normatywnym wyrazem jest treść art. 47 ust. 2 ustawy o TK. Zgodnie z tym przepisem skarżący (jego pełnomocnik) obowiązany jest dołączyć do skargi wyrok, decyzję lub inne rozstrzygnięcie, z podaniem daty jego doręczenia, wydane na podstawie zakwestionowanego aktu normatywnego (postanowienie z 16 maja 2001 r., Ts 31/01).

7. Zasięganie opinii Rady Ministrów

Konstytucja w art. 190 ust. 3 zd. 3 zobowiązała Trybunał Konstytucyjny do zapoznania się z opinią Rady Ministrów przed określeniem terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, jeżeli wiąże się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej.

Zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy o TK, w sprawach o stwierdzenie zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, w których orzeczenie Trybunału może wywołać skutki wiążące się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej lub w ustawie o prowizorium budżetowym, Prezes Trybunału zwraca się do Rady Ministrów o wydanie, w terminie dwóch miesięcy, opinii.

Przedmiotem tego unormowania jest wprowadzenie obowiązku zasięgnięcia opinii Rady Ministrów w sprawach, w których orzeczenie Trybunału może wywołać poważne skutki dla finansów państwa. Wiele bowiem wniosków i pytań prawnych, kierowanych w dotychczasowej praktyce do Trybunału, dotyczyło ustaw podatkowych czy ustaw z dziedziny ubezpieczeń społecznych, a wydawane orzeczenia miewały istotne skutki finansowe. Artykuł 44 nie oznacza oczywiście, że Trybunał powinien dawać pierwszeństwo względom ekonomicznym przy orzekaniu o konstytucyjności prawa, ale stwarza dodatkowy, obligatoryjny, element procedury, który ma pozwolić Trybunałowi na pełne wyjaśnienie całego kontekstu podejmowanych decyzji. Perspektywa skutków finansowych orzeczenia nie może być zresztą całkowicie odrywana od konstytucyjnej płaszczyzny rozważań, bo Trybunał wiele razy wskazywał, że dążenie do równowagi budżetowej należy traktować jako "wartość konstytucyjną".

Obowiązek zasięgania opinii, o którym mówi art. 44 ustawy o TK, łączy się z konstytucyjnym obowiązkiem Trybunału do zapoznania się z opinią Rady Ministrów przy określaniu terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, jeżeli orzeczenie wiąże się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej (art. 190 ust. 3 zd. 3 Konstytucji). Choć zakres tych unormowań nie pokrywa się (art. 190 ust. 3 zd. 3 dotyczy wyłącznie określenia terminu utraty mocy obowiązującej przez przepis lub akt uznany za niezgodny z normami wyższego rzędu), to trzeba je widzieć we wzajemnym związku.

Konieczność zasięgnięcia opinii Rady Ministrów pojawia się we wszystkich sytuacjach, gdy orzeczenie Trybunału może wywołać skutki wiążące się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej lub w ustawie o prowizorium budżetowym. Przez pojęcie "nakłady finansowe" należy rozumieć dodatkowe obciążenia finansów państwowych, które wynikają albo - w razie zwiększenia przewidywanych wydatków - z konieczności znalezienia dodatkowych źródeł ich pokrycia, albo - w razie zmniejszenia przewidywanych dochodów - z konieczności znalezienia źródeł ich zastąpienia. Należy zwrócić jednak uwagę, że nie każdy skutek orzeczenia dla finansów państwowych będzie wystarczający dla uruchomienia procedury z art. 44, bo wszelkie zmiany dochodów i wydatków, które mogą być dokonane w ramach obowiązującej ustawy budżetowej, należy traktować jako nie wykraczające poza zakres ustawą tą przewidziany. O nakładach nie przewidzianych można mówić tylko w sytuacji, gdy realizacja orzeczenia Trybunału nie jest możliwa bez dokonania nowelizacji ustawy budżetowej bądź bez uruchomienia nadzwyczajnych procedur budżetowych (np. uruchomienia rezerwy budżetowej lub zwiększenia deficytu budżetowego). Jedynie w takim wypadku zasięgnięcie opinii Rady Ministrów staje się konieczne. Takie ujęcie przesłanki z art. 44 pozwala na odniesienie jej tylko do aktualnie obowiązującej ustawy budżetowej lub do ustawy o prowizorium budżetowym.

Przedmiotem opinii Rady Ministrów mogą być wszelkie kwestie związane ze sprawą rozpoznawaną przez Trybunał. Artykuł 44 nie formułuje w tym zakresie żadnych ograniczeń, ale należy przyjąć, że w każdym razie opinia powinna przedstawiać przewidywane skutki finansowe orzeczenia o niekonstytucyjności i nakreślać problemy związane z ich pokryciem.

Należy podkreślić, że opinia, zgodnie ze swoją nazwą, ma charakter tylko przedstawienia stanowiska i w żadnym stopniu nie jest prawnie wiążąca dla Trybunału. Nie jest on też związany finansowymi ocenami i kalkulacjami w niej zawartymi; zasada swobodnej oceny dowodów nie ulega tu jakiemukolwiek ograniczeniu.

W 6 sprawach rozpoznanych przez Trybunał Konstytucyjny w 2001 r. Prezes Trybunału zwracał się do Rady Ministrów o wydanie opinii przewidzianej w art. 44 ustawy o TK (wyrok z 25 kwietnia 2001 r. K. 13/01, postanowienie z 20 czerwca 2001 r. K. 35/00, wyrok z 12 lipca 2001 r. SK 1/01, postanowienie z 8 października 2001 r. K. 25/00, wyrok z 15 października 2001 r. K. 12/01, wyrok z 24 października 2001 r. SK 22/01).

W opinii do sprawy K. 13/01 Prezes Rady Ministrów stwierdził, iż orzeczenie nie wywoła skutków wiążących się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej. Jednocześnie poinformował, iż zwolnienie wynikające z art. 52 pkt 1 lit. c ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych może spowodować zmniejszenie wpływów z podatku o kwotę 38,3 mln zł. Zauważył jednocześnie, że w ustawie z 2 marca 2001 r. o wykonaniu budżetu państwa w roku 2001 znalazły się regulacje mające obowiązywać tylko w 2001 r. Są one związane z dofinansowaniem zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego, a opóźnienie wejścia w życie przedmiotowej ustawy uniemożliwi ich realizację. Ponadto Prezes Rady Ministrów wyjaśnił, iż opóźnienie wejścia w życie przedmiotowej ustawy już spowodowało wstrzymanie przekazania dotacji samorządom na realizowanie zadań z zakresu usuwania skutków powodzi, oświaty i ochrony zdrowia.

W piśmie dotyczącym sprawy K. 35/00 Prezes Rady Ministrów stwierdził, że niezmiernie trudno ocenić skutki finansowe orzeczenia Trybunału stwierdzającego niekonstytucyjność zakwestionowanych przepisów prawnych. Bez względu na ich wysokość wiązać się one będą z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej na rok 2001 i w latach następnych. Konieczne byłoby więc stworzenie w budżecie rezerwy na rozliczenie części oświatowej subwencji ogólnej za rok poprzedni po uwzględnieniu faktycznie dokonanych przez samorządy wypłat. Z powodu zróżnicowanego poziomu tychże wypłat wysokość takiej rezerwy wydaje się obecnie trudna do oszacowania. Gdyby przyjąć za punkt wyjścia szacunki wynikające z wniosków konsekwencje finansowe orzeczenia Trybunału w odniesieniu do budżetu na rok 2000 r. ocenić należałoby na kwotę minimalną 514.595.574 tys. zł plus odsetki liczone od 6 października 2000 r. Zdaniem Prezesa Rady Ministrów nie jest możliwe wskazanie górnej wysokości tej kwoty.

W opinii do sprawy K. 12/01 Prezes Rady Ministrów stwierdził, iż uznanie przez Trybunał Konstytucyjny zaskarżonych przepisów za niezgodne z Konstytucją spowoduje dodatkowe skutki finansowe dla budżetu państwa, nie przewidziane w ustawie budżetowej na rok 2001. Zdaniem Prezesa Rady Ministrów orzeczenie Trybunału, sprawiłoby, iż do świadczeń z ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych byłby uprawniony szerszy krąg osób i rodzin, niż obecnie. W związku z tym, iż brak jest danych dotyczących dzietności w rodzinach, które utrzymują się z pozarolniczej działalności gospodarczej, trudno jest ocenić wzrost liczby wypłaconych zasiłków po wydaniu przez Trybunał orzeczenia. Zdaniem Prezesa Rady Ministrów, szacunkowo można przyjąć, iż dodatkowo wydatki z budżetu wyniosłyby około 108 mln zł w skali roku. Natomiast w stosunku do ustawy o pomocy społecznej, orzeczenie Trybunału również spowodowałoby dodatkowe skutki finansowe dla budżetu państwa. Jednakże brak jest danych statystycznych, które pozwoliłyby w sposób przybliżony określić ich rozmiar.

Natomiast w piśmie dotyczącym sprawy K. 25/00, Prezes Rady Ministrów stwierdził, iż w przypadku orzeczenia przez Trybunał niezgodności zaskarżonego przepisu z Konstytucją, Rada Ministrów nie przewiduje wywołania skutków wiążących się bezpośrednio z nakładami finansowymi ze środków budżetu państwa. Opłaty za składowanie odpadów nie stanowią dochodu budżetu państwa. Skutki finansowe mogą natomiast powstać w stosunku do funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, co wpłynie na niewykonanie planowanych dochodów i jednocześnie wydatków Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

Artykuł 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK nakazuje umorzenie postępowania w przypadku, gdy akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał. Art. 39 ust. 3 (wprowadzony do ustawy o TK w 2000 r. ustawą z 9 czerwca 2000 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym oraz ustawy o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw) wymienionej ustawy dopuszcza rozstrzygnięcie, jeżeli wydanie orzeczenia o akcie normatywnym, który przed wydaniem orzeczenia utracił moc obowiązującą, jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Trybunał kilkakrotnie wypowiadał się o stosowaniu tego przepisu w praktyce. Stwierdził, że jako wyjątek od zasady nie może być interpretowany rozszerzająco. Do takiego samego wniosku prowadzi analiza językowa art. 39 ust. 3. Skoro mówi się tam o przesłance "konieczności", to wymaga się szczególnie przekonywających argumentów, że umorzenie postępowania w sprawie wywołać może skutki niekorzystne dla ochrony praw i wolności jednostki. Przesłanka "konieczności" ma bowiem znacznie bardziej kategoryczny charakter niż stwierdzenia, że wydanie orzeczenia byłoby "pożądane" bądź "pożyteczne" (postanowienie z 8 października 2001 r., K. 40/00).

Trybunał wskazał, że art. 39 ust. 3 ustawy o TK umożliwiający orzekanie o akcie normatywnym znajduje zastosowanie jedynie w postępowaniu wszczętym na podstawie skargi konstytucyjnej, za czym przemawia ratio legis powołanego przepisu. Przesłanka "konieczności" ma bowiem znacznie bardziej kategoryczny charakter niż stwierdzenia, że wydanie orzeczenia byłoby pożądane bądź pożyteczne (postanowienia z 23 października 2001 r., K. 4/01 i z 19 grudnia 2001 r., K. 14/01).

Trybunał wskazywał, że konieczność merytorycznego rozpoznania sprawy jest uzasadniona wówczas, gdy zachodzi oczywisty związek między zakwestionowaną regulacją a ochroną konstytucyjnych wolności i praw skarżącego. Związek taki zachodzi wówczas, gdy spełnione są trzy przesłanki: przepis będący przedmiotem oceny zawiera treści normatywne odnoszące się do sfery chronionych konstytucyjnie praw i wolności; nie istnieje żaden alternatywny instrument prawny (poza ewentualnym uznaniem przepisu za niekonstytucyjny), który mógłby spowodować zmianę sytuacji prawnej ukształtowanej definitywnie zanim zakwestionowany przepis utracił moc obowiązującą; pozbawienie danego przepisu mocy obowiązującej stanowić będzie skuteczny środek dla przywrócenia ochrony praw naruszonych zastosowaniem kwestionowanej regulacji prawnej (wyroki z 21 maja 2001 r., SK 15/00 i z 11 grudnia 2001 r., SK 16/00)

Konstytucja w art. 190 ust. 3 daje Trybunałowi kompetencję do odsunięcia w czasie terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Jednak korzystanie z tej kompetencji prowadzi do utrzymywania w mocy niekonstytucyjnych orzeczeń i jest rozwiązaniem obarczonym wieloma negatywnymi konsekwencjami. Dlatego Trybunał Konstytucyjny korzysta z tego przepisu w sytuacjach braku możliwości innego rozwiązania.

W 2001 r. Trybunał w 4 wyrokach odsunął w czasie termin utraty mocy obowiązującej przepisu. W wyroku z 10 kwietnia 2001 r., U. 7/00 uznał, że utrata mocy obowiązującej rozporządzenia Ministra Finansów z 31 marca 2000 r. w sprawie wprowadzenia obowiązku stosowania marż urzędowych oraz zasad stosowania cen w obrocie importowanymi lekami gotowymi, surowicami i szczepionkami oraz środkami antykoncepcyjnymi nastąpi z dniem 10 kwietnia 2002 r. (11 miesięcy). W wyroku z 3 lipca 2001 r., K. 3/01 utrata mocy obowiązującej dekretu z 6 września 1951 r. o obszarach szczególnie ważnych dla obrony kraju oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 26 marca 1949 r. o wprowadzeniu ograniczeń w rejonach umocnionych: Hel, Redłowo, Sobieszewo, Kępa Oksywska i Westerplatte nastąpi w dniu 2 lipca 2002 r. (11 miesięcy). W wyroku z 15 października 2001 r., K. 12/01 na nieco ponad dwa miesiące (na dzień 31 grudnia 2001 r.) odsunął w czasie utratę mocy obowiązującej art. 2a ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 3 ust. 3 ustawy o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych. W wyroku z 13 listopada 2001 r., K. 16/01 na osiem miesięcy (do dnia 12 sierpnia 2002 r.) odsunął w czasie utratę mocy obowiązującej art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, refundacji bankom wypłacanych premii gwarancyjnych oraz zmianie niektórych ustaw.

W każdym z wyżej wymienionych przypadków Trybunał rozważał, czy uchylenie przepisu nie spowoduje negatywnych konsekwencji. Konieczne staje się więc zastosowanie mechanizmu odroczenia wejścia w życie orzeczenia w celu pozostawienia niezbędnego czasu na wypełnienie powstałej luki prawnej lub zastąpienie regulacji niekonstytucyjnej nowymi przepisami.

Problem tzw. wyroków interpretacyjnych Trybunału Konstytucyjnego, w sentencji których Trybunał uznaje zgodność przepisu z Konstytucją, pod warunkiem odpowiedniego jego rozumienia, w odpowiednim zakresie jego stosowania lub też rozumienia tego przepisu we właściwy sposób, był wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału.

Orzeczenia stwierdzające zgodność z Konstytucją pod warunkiem wskazanego przez Trybunał rozumienia przepisu (np. art. 54 ust. 3 ustawy z 8 stycznia 1993 r., rozumiany jako zobowiązujący ministra właściwego do spraw finansów publicznych wyłącznie do obwieszczenia treści załączników do ustawy - wyrok z 3 kwietnia 2001 r., K. 32/99) wydawane są w sytuacji, gdy przepis ustawy nie jest jasno sformułowany i przez to nadawany mu jest w praktyce różny sens. Orzeczenia stwierdzające zgodność lub niezgodność przepisu z Konstytucją w zakresie wyłączającym, uzależniający od czegoś (np. art. 34 ust. 2 ustawy z 26 października 1982 r., w zakresie, w jakim wyłącza uprawnienie osoby zobowiązanej do poddania się leczeniu odwykowemu do złożenia wniosku o zmianę przez sąd postanowienia w przedmiocie rodzaju zakładu leczenia odwykowego - wyrok z 8 listopada 2001 r., P. 6/01), stosowany jest najczęściej w sytuacji, w której sam przepis nie budzi wątpliwości, natomiast wątpliwość budzi możliwość jego zastosowania ze względu na określony wzorzec konstytucyjny.

Wykładnia prawa dokonywana z punktu widzenia zgodności badanej normy z konstytucją mieści się bezpośrednio w obszarze kompetencji Trybunału związanej z kontrolą konstytucyjności prawa. Poszukiwanie znaczenia przepisu zgodnego z konstytucją wynika z konieczności zachowania wstrzemięźliwości w ingerowaniu w system obowiązującego prawa. Zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności ustawy, ingerencja taka może nastąpić jedynie w sytuacjach koniecznych. Zawarta w sentencji wyroku wykładnia wyklucza możliwość przyjęcia innego znaczenia badanej normy jako zgodnego z konstytucją.

Trybunał zwracał uwagę na konieczność dokonywania wykładni przepisów w zgodzie z konstytucją. Ta dyrektywa interpretacyjna nakazuje takie rozumienie przepisów, które pozwala uznać je za zgodne z obowiązującymi normami konstytucyjnymi (wyrok z 5 czerwca 2001 r., K. 18/00).

W sprawie stosowania techniki wykładni w zgodzie z konstytucją Trybunał wypowiadał się kilkakrotnie. Ukształtowały się też już wyraźnie tzw. orzeczenia interpretacyjne Trybunału, w których dochodzi do określenia w sentencji prawidłowego rozumienia normy (wyrok z 5 czerwca 2001 r., K. 18/00).

Funkcją wyroku interpretacyjnego nie jest usuwanie niejednolitości i rozbieżności wykładni przepisów prawa lecz eliminacja tego spośród możliwych wariantów interpretacyjnych kontrolowanego przepisu, który jest niezgodny z konstytucją. Uzasadnieniem dla wydania tego typu wyroku jest założenie, iż skoro poddany kontroli Trybunału przepis może być interpretowany w sposób zgodny z konstytucją, to nie ma powodu do wydawania wyroku pozbawiającego ten przepis mocy obowiązującej. Wyrok taki na równi z innymi orzeczeniami Trybunału jest wyposażony w moc powszechnie obowiązującą (art. 190 ust. 1 Konstytucji), ale jego wydanie nie jest w żadnym razie wkroczeniem przez Trybunał w sferę wymiaru sprawiedliwości w rozumieniu art. 175 ust. 1 Konstytucji (wyrok z 11 grudnia 2001 r., SK 16/00).

W 2001 r. Trybunał wydał 16 wyroków interpretacyjnych, w sentencjach których określił rozumienie przepisów. W 6 wyrokach ustalił rozumienie przepisu w zgodzie z Konstytucją (z 21 lutego, P. 12/00; z 3 kwietnia, K. 32/99; z 5 czerwca, K. 18/00; z 26 listopada, K. 2/00; z 4 grudnia, SK 18/00; 11 grudnia, SK 16/00). W 10 wyrokach wyłączył lub dopuścił zakres stosowania przepisu (z 7 lutego, K. 27/00; z 13 lutego, K. 19/99; z 4 kwietnia, K. 11/00; z 7 maja, K. 19/00; z 26 czerwca, U. 6/00; z 10 września, K. 8/01; z 15 października, K. 12/01; z 24 października, SK 22/01; z 5 listopada, U. 1/01; z 8 listopada, P. 6/01).

11. Sygnalizacja

Na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o TK, Trybunał przedstawia właściwym organom stanowiącym prawo uwagi o stwierdzonych uchybieniach i lukach w prawie, których usunięcie jest niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z dotychczasową linią orzecznictwa, sygnalizacja wykorzystywana była do wskazywania wadliwości dostrzeżonych bezpośrednio w sprawie zakończonej orzeczeniem Trybunału. W 2001 r. Trybunał dwukrotnie korzystał z instytucji sygnalizacji.

1. Trybunał w wyroku z 6 marca 2001 r. orzekając o zgodności ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. o stosowaniu szczególnych rozwiązań w związku z likwidacją skutków powodzi, która miała miejsce w lipcu 1997 r., z art. 32 Konstytucji postanowił umorzyć postępowanie w zakresie stwierdzenia, że nie wydanie ustaw zabezpieczających wyrównanie szkód powstałych w wyniku klęsk żywiołowych stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji.

Problematyka sytuacji szczególnych zagrożeń uregulowana w art. 228 Konstytucji, przewiduje możliwość wprowadzenia stanów nadzwyczajnych, takich jak stan wojenny, stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej, przy czym ustawy winny regulować zasady działania organów władzy publicznej, zakres dopuszczalnych ograniczeń swobód obywatelskich oraz pokrywania strat majątkowych wynikających z ograniczenia praw i wolności (art. 228 ust. 3 i 4 Konstytucji). Zgodnie z art. 236 Konstytucji w okresie dwóch lat od dnia wejścia w życie Konstytucji (a więc do 16 października 1999 r.) Rada Ministrów zobowiązana była do przedstawienia Sejmowi RP projekty ustaw "niezbędne do stosowania Konstytucji". W omawianym przypadku Rada Ministrów nie wywiązała się z tego obowiązku. Stosowne projekty ustaw przedstawił Prezydent RP 22 października 1997 r. (projekty ustaw o stanie klęski żywiołowej; o stanie wyjątkowym; i o stanie wojennym;) i 26 listopada 1997 r. (projekt ustawy o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela). Rada Ministrów zajęła stanowisko wobec tych projektów - odpowiednio: 17 maja 1999 r., 15 marca 1999 r., 14 kwietnia 1998 r. i 27 lutego 1998 r. Projekty te nie wyszły poza stadium prac w komisjach sejmowych, a koniec kadencji parlamentu doprowadził do ich dezaktualizacji, w związku z zasadą dyskontynuacji prac parlamentarnych. Trybunał nie dostrzegł merytorycznych powodów faktycznego zawieszenia prac parlamentarnych nad projektami ustaw, regulujących zagadnienia o zasadniczym znaczeniu dla funkcjonowania państwa w sytuacjach nadzwyczajnych.

Trybunał zwrócił uwagę na fakt, że problematyka stanów nadzwyczajnych jest niezwykle istotna z punktu widzenia ochrony praw jednostki oraz zapewnienia praworządnego funkcjonowania organów władzy publicznej. Nie sposób przewidzieć wydarzeń nadzwyczajnych, które mogą zdarzyć się nawet w najbardziej demokratycznym państwie. Ponieważ system prawa nie może pozostawać nieprzygotowany na takie sytuacje Trybunał stwierdzając uchybienia i luki w prawie, których usunięcie jest niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej, przedstawił Sejmowi konieczność uchwalenia ustaw, normujących sytuacje szczególnych zagrożeń, o których mowa w art. 228 ust. 1 Konstytucji (postanowienie z 6 marca 2001 r., S. 1/01).

2. W wyroku z 4 kwietnia 2001 r. Trybunał orzekł niezgodność z art. 30 i z art. 71 ust. 1 Konstytucji art. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych w zakresie, w jakim umożliwia wszczęcie lub prowadzenie egzekucji wobec osób w stosunku do których prawomocnym wyrokiem zapadłym przed dniem wejścia w życie tej ustawy, orzeczono obowiązek opróżnienia lokalu mieszkalnego objętego na podstawie tytułu prawnego.

W toku analizy normatywnej tej ustawy Trybunał stwierdził, że z niezrozumiałych względów ustawodawca zaniechał wprowadzenia do ustawy z 15 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych przepisu przejściowego, rozciągającego zastosowanie gwarancji wynikających z treści znowelizowanego art. 36 i dodanego art. 36a na wszystkie sytuacje, w których zarówno w stadium postępowania sądowego jak i egzekucyjnego toczy się postępowanie o opróżnienie lokalu zajmowanego na podstawie tytułu prawnego, nie podlegającego przepisom ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych, ewentualnie kompleksowego uregulowania tej materii w odrębnej ustawie.

Zdaniem Trybunału zmiany wprowadzone przez art. 1 ustawy nowelizującej zawierają doniosłe postanowienia gwarancyjne, zabezpieczające respektowanie podstawowych praw lokatorów zarówno na wypadek uruchomienia postępowania sądowego, jak i konsekwencji postępowania egzekucyjnego w przedmiocie opróżniania zajmowanego lokalu mieszkalnego, zajmowanego na podstawie tytułu prawnego. Gwarancje, które wprowadza ta ustawa powinny mieć charakter uniwersalny, to jest odnosić się do wszystkich lokatorów, zajmujących lokal mieszkalny na podstawie tytułu prawnego poddanego reżimowi innych przepisów prawa. Podkreślić jednakże należy, że mechanizm zabezpieczający lokatorów zobowiązanych do opróżnienia lokalu, którym sąd przyzna uprawnienie do lokalu socjalnego, przez zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu złożenia przez gminę oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego bez określenia terminu wykonania takiego obowiązku przez gminę może skutkować niezamierzonym przez ustawodawcę efektem przerzucenia na wierzyciela kosztów zwłoki skutecznego przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Sygnalizując ten problem Trybunał ma świadomość istnienia o wiele poważniejszego problemu braku spójności całego systemu prawa chroniącego interesy wszystkich lokatorów. Pomimo wielu nowelizacji ustaw regulujących te zagadnienia, stwierdza się nadal brak synchronizacji kolejnych rozwiązań legislacyjnych w tym zakresie.

Trybunał, stwierdzając brak spójności przepisów dotyczących orzekania w sprawach o opróżnienie lokali i wykonywania prawomocnych wyroków eksmisyjnych z lokali mieszkalnych, zajmowanych na podstawie tytułu prawnego poddanego reżimowi innych niż ustawa o najmie i dodatkach mieszkaniowych przepisów prawnych, postanowił przedstawić ten problem Sejmowi RP celem rozważenia wyraźnego ustawowego uregulowania tej materii (postanowienie z 4 kwietnia 2001 r., S. 2/01).

3. Poza postanowieniami sygnalizacyjnymi wydawanymi w trybie art. 4 ust. 2 ustawy o TK, w uzasadnieniach orzeczeń Trybunał wielokrotnie sygnalizował potrzebę zmiany przepisów prawa bądź też wydania nowych przepisów. Dotyczy to głównie orzeczeń, w których Trybunał odsunął w czasie wejście w życie orzeczenia, ale nie tylko. W wyroku z 4 grudnia 2001 r., SK 18/00 Trybunał uznał, że ustalenie się w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego nowego stanu prawnego w analizowanej dziedzinie odpowiedzialności Skarbu Państwa nie może być rozumiane jako stworzenie podstawy dla dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w odniesieniu do każdego wadliwego orzeczenia lub decyzji, które podlegają kontroli instancyjnej lub kontroli sądowej. Nie ulega wątpliwości, że kwestia ustalania niezgodności z prawem indywidualnych rozstrzygnięć, które mogą być podstawą odpowiedzialności odszkodowawczej państwa, powinna zostać wyraźnie uregulowana ustawowo, ponieważ tylko w ten sposób mogą być na przyszłość wyeliminowane zasadnicze rozbieżności interpretacyjne oraz niespójność praktyki sądowej. Należy wreszcie zauważyć, że nowy stan prawny nie otworzy też możliwości do kwestionowania jako niezgodnych z prawem aktów normatywnych, dopóki nie zostaną one usunięte z systemu prawnego w określonym przez Konstytucję trybie z powodu niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą.