Przystąpienie dziesięciu nowych państw - w tym Polski - do Unii Europejskiej jest wydarzeniem przełomowym. Uczyniliśmy wielki krok na drodze prowadzącej do prawdziwie zjednoczonej Europy, a proces ten wciąż nie jest zakończony. Ta coraz szybsza i coraz ściślejsza integracja stawia przed Unią i przed każdym z państw członkowskich wiele wyzwań związanych ze wszystkimi niemal sferami życia. Należą do nich i te, które dotyczą parlamentów. Konieczne jest wypracowanie takich przepisów prawa, reguł i procedur, których celem będzie włączenie parlamentów narodowych w procesy decyzyjne, toczone na szczeblu unijnym.

Dzisiejsze Spotkanie Stowarzyszenia Senatów Europy, w niecały miesiąc po wielkim poszerzeniu Unii Europejskiej, jest znakomitą okazją, aby dokonać analizy kompetencji parlamentów krajowych w sprawach Wspólnoty, szczególnie zaś zastanowić się nad rolą odgrywaną przez izby wyższe. Parlamenty wszystkich krajów przystępujących do Unii Europejskiej były aktywnie zaangażowane w proces dostosowania prawa wewnętrznego do prawa wspólnotowego.

Wyraźnie rysuje się obecnie tendencja do poszerzania roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej. Do tej pory bowiem obowiązującą regułą była dominacja rządów krajowych, które w kontaktach z instytucjami Unii odgrywały rolę wiodącą, narodowe ciała przedstawicielskie zaś miały pozycję słabszą. Szacuje się, iż parlament państwa członkowskiego traci około 60% swoich dotychczasowych kompetencji ustawodawczych w związku z przeniesieniem ich na europejski szczebel decyzyjny. Dzisiaj ów proces uszczuplania pozycji i roli parlamentów narodowych ulega powolnemu, lecz systematycznemu zahamowaniu i odwróceniu. Konieczność zapewnienia parlamentom narodowym instytucjonalnych możliwości wpływania na tworzenie prawa wspólnotowego Unii Europejskiej podkreślona została w licznych deklaracjach, między innymi w deklaracji nr 13 "w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej", czy też w "protokole w sprawie parlamentów narodowych w Unii", dołączonym na mocy Traktatu Amsterdamskiego do traktatu ustanawiającego Unię Europejską. Wszystkie one zachęcają parlamenty narodowe do wzmożonej aktywności związanej z działaniami Unii, w tym także do współpracy z rządami krajowymi, koniecznej przy ustalaniu wspólnego stanowiska. Poza deklaracjami, tworzone są także - bądź rozwijane - instytucjonalne formy zaangażowania parlamentów narodowych w mechanizmy decyzyjne Unii, takie na przykład jak COSAC.

To, czy w wewnątrzkrajowym procesie decyzyjnym dotyczącym spraw związanych z Unią Europejską, aktywną rolę odgrywają obie izby parlamentarne, czy tylko jedna z nich, w dużym stopniu zależy od ogólnej koncepcji dwuizbowości. Model izb równorzędnych, symetrycznych, wymagać będzie jednakowego zaangażowania obu izb, podobnie, jak choćby we Włoszech. Z kolei alternatywny model dwuizbowości nierównoprawnej albo asymetrycznej, czyni prawdopodobną sytuację, w której rola wiodąca powierzona zostanie jednej izbie, najczęściej pierwszej, co ilustrują doświadczenia Austrii. Asymetryczność izb nie musi więc wcale wykluczać równego zaangażowania obu izb w sprawy związane z Unią Europejską, czego dowodzi przykład V Republiki Francuskiej. Można nawet powiedzieć, że w niektórych przypadkach to właśnie udział w podejmowaniu decyzji w sprawach europejskich pozwala na zrekompensowanie słabszej pozycji izby drugiej. W wewnętrznych procedurach związanych ze stanowieniem prawa albo funkcjami kontrolnymi, izby mogą być nierównorzędne, ale w dziedzinie polityki europejskiej następuje ich zrównoważenie. Może dzięki temu właśnie druga izba parlamentu narodowego będzie pełnić zupełnie nową funkcję.

Ponadto, druga izba w ramach Unii może odegrać szczególną rolę w reprezentowaniu interesów poszczególnych regionów i jednostek terytorialnych. Trzeba bowiem pamiętać o przeciwstawnych tendencjach i procesach, które obserwujemy na naszym kontynencie. Z jednej strony mamy do czynienia z postępującą integracją i globalizacją, z drugiej - z coraz wyraźniejszą regionalizacją. W wielu krajach rysuje się wyraźne dążenie do akcentowania różnic i odmienności w stosunku do innych państw. Dlatego, jak się wydaje, izba druga może okazać się bardzo przydatnym narzędziem reprezentowania owych regionalizmów, a jednocześnie organem pozwalającym na ich europejską instytucjonalizację. Przykłady Belgii, Hiszpanii, a zwłaszcza Niemiec są przekonującym tego potwierdzeniem. Dość wspomnieć, że niemiecki Bundesrat w największym chyba stopniu zakłada współudział landów w europejskich procesach integracyjnych, przekształcając się powoli w izbę reprezentującą nie tyle kraje związkowe na szczeblu niemieckiej federacji, co raczej kraje związkowe na szczeblu Unii.

Udział izb parlamentarnych, w tym także izby drugiej, w mechanizmach decyzyjnych Unii wymaga odpowiednio opracowanych norm prawa krajowego. Nadanie rangi konstytucyjnej przepisom regulującym europejską rolę parlamentów narodowych nie jest koniecznością, ale z wielu względów wydaje się zabiegiem bardzo pożądanym. Po pierwsze, dlatego, że ma to znaczenie symboliczne. Konstytucyjne umocowanie działań związanych ze sprawami europejskimi, podejmowanych przez izby parlamentarne, podkreśla wagę tych zadań. Jest zarazem formą rekompensaty z tytułu utraty części prerogatyw legislatur krajowych na rzecz organów Unii. Po drugie, konstytucyjne ujęcie europejskich zadań parlamentu pozwala, ze względu na swoją wagę, wyodrębnić nową funkcję krajowej legislatury - funkcję europejską. Funkcja ta polega na wprowadzaniu norm unijnych do wewnętrznego porządku prawnego, co niewątpliwie jest przejawem działalności prawotwórczej, ale także na współpracy z rządem w sprawach unijnych, co z kolei wiąże się z pewną postacią kontroli. Po trzecie wreszcie, konstytucyjne ujęcie europejskiej funkcji parlamentu przyczynia się do powstania poczucia pewności i stabilności, co dla każdego porządku prawnego jest wartością samą w sobie. Jednak, nawet przy braku odpowiednich przepisów w konstytucji, obowiązuje nakaz prounijnej wykładni ustawy zasadniczej, wymagający między innymi maksymalnego włączenia parlamentu w europejskie procesy integracyjne. Taka wykładnia dokonywana jest w aktach niższego rzędu, czyli w ustawach i regulaminach parlamentarnych. Te ostatnie winny ułatwiać parlamentowi pozyskiwanie niezbędnych informacji oraz współdziałanie z rządem w wypracowywaniu wspólnego stanowiska adresowanego do Unii. Takimi procedurami są głównie nakazy przedkładania izbom przez rząd określonego rodzaju dokumentów, konsultowania czy opiniowania niektórych z nich oraz tworzenie w parlamencie wyspecjalizowanych organów wewnętrznych o charakterze komisyjnym. Tak zwane komisje europejskie są już dzisiaj standardem, ale wciąż otwarte pozostaje pytanie, czy komisje takie mają funkcjonować oddzielnie, w każdej z izb z osobna, czy też może powinny mieć postać komisji wspólnych. Wybór modelu komisji europejskiej powinien być, jak się wydaje, skorelowany z ogólnym modelem europejskiego zaangażowania izb. Tak więc, jeśli optujemy za równoczesnym wypełnianiem funkcji europejskiej przez obie izby, bez wyraźnej specjalizacji, to właściwsza wydaje się komisja wspólna - co potwierdza przykład Hiszpanii. Jeśli jednak przyjmujemy podział pracy albo choćby nierównomierne realizowanie zadań europejskich przez obie izby, to wówczas właściwym rozwiązaniem wydają się osobne komisje.

Jak wiemy, protokół ten określa konieczność niezwłocznego przekazywania parlamentom państw członkowskich dokumentów Komisji Europejskiej o charakterze konsultacyjnym, takich jak zielone księgi, białe księgi i komunikaty oraz przekazywanie projektów aktów prawnych Unii z takim wyprzedzeniem, by rządy państw członkowskich mogły zapewnić ich odpowiednio szybkie przesłanie do parlamentów. Podkreślić należy, iż protokół jednoznacznie określa podmiot zobowiązany do niezwłocznego przekazania dokumentów parlamentowi - jest nim rząd. Co ważniejsze - rząd państwa członkowskiego odpowiada również za rezultat tego przepływu dokumentów.

By zrealizować postanowienia Protokołu oraz wypełnić swoistą lukę powstałą w wyniku braku regulacji konstytucyjnych, uchwalono 11 marca 2004 r., Ustawę o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej.

Powyższa ustawa zobowiązuje Radę Ministrów do współpracy z Sejmem i Senatem we wszystkich sprawach związanych z członkostwem Polski w Unii Europejskiej oraz do przedstawiania obu - co chcę podkreślić - izbom parlamentu informacji o udziale Rzeczypospolitej Polskiej w pracach Unii Europejskiej. Informacja taka musi być składana co najmniej raz na sześć miesięcy. W ustawie uregulowane zostało również prawo do żądania przedstawienia informacji w sprawach związanych z członkostwem RP w Unii Europejskiej, przysługujące zarówno Sejmowi, jak i Senatowi oraz ich "organom właściwym na podstawie regulaminu", czyli komisjom europejskim każdej z izb.

W związku z powyższą ustawą, 22 kwietnia Senat RP przyjął uchwałę w sprawie zmiany swojego regulaminu. Zmiana ta umożliwia powołanie komisji senackiej, zwanej "Komisją Spraw Unii Europejskiej". W załączniku do regulaminu określono również zadania tej komisji, tj. wszelkie sprawy związane z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, a w szczególności dotyczące zajmowania stanowisk i wyrażania opinii na temat projektów aktów prawnych Unii, projektów umów międzynarodowych (których stroną ma być Unia Europejska, Wspólnoty Europejskie lub ich państwa członkowskie), planów pracy Rady UE, rocznych planów legislacyjnych Komisji Europejskiej oraz rozpatrywania informacji i innych dokumentów przedkładanych przez Radę Ministrów.

Dochodzimy w tym miejscu do sprawy bodajże najważniejszej. Chodzi oczywiście o podział kompetencji w sprawach unijnych między obiema izbami parlamentu. Innymi słowy, chodzi o to, czy obie izby mają wykonywać zadania europejskie, a jeśli tak, to w jakim stopniu, czy też może zadania te powinny być scedowane na jedną z nich, a jeśli tak, to na którą.

Dyskusja na temat kształtu uprawnień obu izb polskiego parlamentu w zakresie spraw związanych z UE była bardzo burzliwa. W czasie jej trwania szczegółowej analizie zostały poddane tradycyjnie rozumiane kompetencje parlamentu i - na tak zarysowanym tle - zagadnienie współuczestnictwa w tworzeniu prawa wspólnotowego. Od odpowiedzi na pytanie, czym jest to "współuczestnictwo", uzależniony był bowiem podział kompetencji w sprawach UE pomiędzy Sejmem i Senatem RP. W toku prac legislacyjnych, mimo zgłaszanych pierwotnie wątpliwości. uznano, iż prace przedstawicieli władzy ustawodawczej nad przedłożeniami rządowymi, dotyczącymi wspólnotowego procesu legislacyjnego, nie mieszczą się w klasycznie definiowanych funkcjach parlamentu. Pozostają one na styku funkcji ustawodawczej i kontrolnej, a w praktyce stanowić będą rekompensatę za tracone na rzecz organów Unii kompetencje ustawodawcze parlamentu.

Nie można jednak rekompensować faktycznie traconych kompetencji ustawodawczych jedynie przyrostem kompetencji kontrolnych (przysługujących z mocy Konstytucji RP głównie Sejmowi RP). Dlatego w ustawie z 11 marca 2004 r. postanowiono, iż tworząc zasady współuczestnictwa parlamentu w określaniu polskiego stanowiska w zakresie tworzenia prawa Unii Europejskiej, należy uwzględnić obie izby.

Ustawa, mimo wysiłków Senatu, nie zapewniła jednak pełnej "symetryczności" uprawnień obu izb. Nierównoważność przejawia się nie tylko w przyznaniu komisji sejmowej wyłącznego prawa do opiniowania kandydatów na niektóre stanowiska w Unii Europejskiej, lecz przede wszystkim z różnej roli obu izb w procesie legislacyjnym, co zostało uregulowane w konstytucji. Szczególne osłabienie roli Senatu wynika z postanowień ustawy o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej. Na podstawie tych postanowień jedynie sejmowa komisja ds. Unii Europejskiej jest władna wydać opinię przed ostatecznym rozpatrzeniem projektu aktu prawnego w Radzie Unii Europejskiej i - co ważniejsze - w praktyce tylko z jej opinią Rada Ministrów powinna się liczyć. Określone zostało bowiem, iż nieuwzględnienie przez Radę Ministrów w swym ostatecznym stanowisku opinii komisji sejmowej rodzić będzie konieczność niezwłocznego wyjaśnienia komisji przyczyn powstałej rozbieżności. Natomiast komisja senacka w tej procedurze nie uczestniczy - jej rola zatem ograniczy się jedynie do sporządzenia opinii dla Rady Ministrów, której to opinii rząd nie jest zobowiązany wykorzystać.

Wydaje mi się, iż w niedalekiej przyszłości celowe jednak będzie uzupełnienie Konstytucji RP o rozdział poświęcony zasadom funkcjonowania Polski w Unii Europejskiej. Wówczas dopiero mielibyśmy do czynienia z najbardziej pożądaną sytuacją, kiedy to norma konstytucyjna zobowiąże rząd do wysłuchiwania opinii parlamentu i określania forum, na którym będzie się to odbywać. Z kolei normy zawarte w regulaminach izb określać będą sposoby zgłaszania i wyboru parlamentarzystów - członków komisji, proceduralne zasady funkcjonowania komisji oraz sposoby komunikowania się komisji z kompetentnymi organami izby oraz innymi ciałami parlamentarnymi w kraju i poza jego granicami.

Niezależnie od powyższych rozważań, dotyczących funkcji izby wyższej, podkreślić trzeba przede wszystkim wagę samego zjawiska "europeizacji" parlamentów krajowych, a także - jeśli ujmiemy rzecz od przeciwnej strony - "parlamentaryzacji" instytucji europejskich. Parlamenty narodowe, coraz mocniej zaangażowane w procesy integracyjne, oraz Parlament Europejski, coraz śmielej angażujący się w podejmowanie decyzji na poziomie unijnym, stanowią gwarancję, że Unia nie będzie postrzegana jako organizacja rządzona przez brukselską biurokrację, ale jako autentyczna wspólnota wszystkich obywateli państw członkowskich. Bo dopiero wtedy, gdy sami obywatele będą mieli poczucie, że za sprawą swoich reprezentantów - i tych zasiadających w narodowych organach przedstawicielskich, i tych będących parlamentarzystami w Strasbourgu - wpływają na bieg spraw unijnych, będziemy mogli mówić o pełnym sukcesie integracji.