Warszawa, 2000-05-09

Pani
Prof. dr hab. Alicja Grześkowiak
Marszałek Senatu
Rzeczypospolitej Polskiej

Problemy przedstawione w wystąpieniu Pani Senator Jadwigi Stokarskiej dotyczą dwóch odrębnych kwestii. Pierwsza z nich wynika z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) oraz przepisów noweli tej ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. (Dz.U. Nr 6, poz.70). Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami kompleksowo regulują zasady gospodarki nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego czyli gmin, powiatów i samorządowych województw. Jedną ze wspomnianych zasad są tzw. pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości przysługujące określonym osobom fizycznym lub prawnym, w razie zbywania nieruchomości przez wymienione podmioty publiczne.

W art. 34 ust. 1 ww. ustawy ustawodawca przyznał pierwszeństwa trzem kategoriom osób, przy czym najsilniejsze z nich przysługuje osobom, dla których z przepisów prawa wynikają roszczenia o nabycie nieruchomości. Omawiana regulacja wynika z faktu, że roszczenie jest bardzo silnym uprawnieniem cywilno-prawnym, które stwarza dla uprawnionego podmiotu prawo żądania od określonej osoby, zawarcia konkretnej umowy (w tym przypadku umowy przeniesienia własności nieruchomości). Żądanie takie w razie spotkania się z odmową, może być realizowane na drodze procesu sądowego, a wyrok sądu zastępuje wówczas oświadczenie woli strony, która była zobowiązana do zawarcia umowy. Jest zatem w pełni uzasadnione, że obrót nieruchomościami publicznymi nie może się odbywać z pominięciem osób, którym prawo przyznało tak silne uprawnienia, a swoboda tego obrotu musi być ograniczona poprzez respektowanie praw przyznanych przez przepisy osobom prywatnym czy to fizycznym czy prawnym.

Pytanie Pani Senator dotyczy wyjaśnienia, jakie konkretnie roszczenia mogą być podstawą pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości od Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Przede wszystkim należy powiedzieć, że roszczenie cywilno-prawne musi zawsze wynikać z konkretnej normy prawa materialnego, a zatem nie może być w żaden sposób domniemane. Ponadto roszczenie to musi być skonkretyzowane, tzw. z treści przepisu powinno wyraźnie wynikać, że chodzi o nabycie konkretnej nieruchomości od konkretnego właściciela i na jakich zasadach np. co do odpłatności itp. Właśnie dlatego w art. 34 ust. 1 pkt 1 wskazano, że chodzi o roszczenia wynikające z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami lub przepisów innych ustaw. Jako przykład takiego roszczenia wynikającego z innej ustawy można wymienić przepis art. 231 Kodeksu cywilnego, który przyznaje roszczenie samoistnemu posiadaczowi gruntu w dobrej wierze, który wzniósł budynek o wartości znacznie przewyższającej wartość zajętej działki. Posiadacz taki może żądać (a więc także przed sądem), aby właściciel zajętej na ten cel działki przeniósł na niego jego własność za wynagrodzeniem. Analogiczne roszczenie przepis ten przyznaje właścicielowi działki, który może żądać, aby ten, kto wzniósł budynek, nabył od niego własność działki za wynagrodzeniem.

Jeżeli chodzi o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, to zawierają one kilka przepisów roszczeniowych, których celem jest załagodzenie negatywnych skutków prawnych, jakie wynikały dla właścicieli nieruchomości z regulacji prawnych dawnego systemu, w którym jak powszechnie wiadomo, brak było należytego poszanowania dla prawa własności. Przykładem takiego przepisu jest art. 136 ust. 1, przyznający poprzedniemu właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości prawo żądania jej zwrotu, jeżeli stała się zbędna na cele wywłaszczenia. Zgodnie z Konstytucją RP wywłaszczanie jako wyjątkowa forma ingerencji w prawo własności jest dopuszczalne jedynie na cele publiczne, a zatem w razie gdyby cel ten nie został zrealizowany, nie można dopuścić, aby Skarb Państwa swobodnie zbywał wywłaszczoną nieruchomość na rzecz jakichkolwiek podmiotów. Innym przykładem przepisu o charakterze roszczeniowym jest art. 208 omawianej ustawy, który pozwala żądać spółdzielniom i innym osobom prawnym, przeniesienia własności budynków, które wybudowały z własnych środków oraz ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, na której te budynki są położone. Podobny charakter mają przepisy art. 207 oraz 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które również stwarzają podstawę uzyskania praw do gruntu osobom, które wydatkowały znaczne środki na ich zagospodarowanie, a równocześnie nie mogły wcześniej uzyskać do tych nieruchomości stabilnych i zbywalnych praw, gdyż przepisy na to nie zezwalały.

Jak z powyższego wynika, generalną ideą jest stworzenie możliwości uzyskania silnych i trwałych praw do nieruchomości osobom, które zainwestowały w nie własne środki, zagospodarowały te nieruchomości za zezwoleniem właściwego organu lub też (tak jak w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) utraciły własność nieruchomości wbrew własnej woli. Funkcjonowanie tego rodzaju przepisów w obecnym systemie prawnym jest konieczne ze względu na dokonaną transformację ustrojową, która spowodowała przeobrażenie systemu prawnego i umożliwiła regulowanie stanów prawnych nieruchomości na zasadach prawa cywilnego.

Odnosząc się do pytania Pani Senator, o to które wierzytelności są zabezpieczone hipotecznie, chciałbym uprzejmie zaznaczyć, że wierzytelność jest czymś innym niż roszczenie. Wierzytelność jest kategorią prawa zobowiązań, a więc prawa umów, gdzie zawsze mamy do czynienia z długiem i odpowiadającą mu po drugiej stronie wierzytelnością. A zatem o wierzytelnościach można mówić dopiero wówczas, gdy po zawarciu umowy, świadczenia nie zostały jeszcze wykonane i wówczas należność wierzyciela może podlegać zabezpieczeniu hipotecznemu. Kwestia ta nie jest jednak bezpośrednio związana z regulacją pierwszeństw w nabyciu nieruchomości, które są głównym przedmiotem pytania Pani Senator. W końcowej części oświadczenia pojawia się natomiast sprawa rzeczywistych uprawnień lokatorów do nabywania zajmowanych przez nich mieszkań. Sprawa ta łączy się ściśle z omówionym częściowo art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trzecią grupą osób uprawnionych do pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości (w tym wypadku nieruchomości lokalowej) są najemcy lokali mieszkalnych. Należy jednak podkreślić, że najemcom tym nie przysługuje jakiekolwiek roszczenie o zbycie na ich rzecz lokalu przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego a jedynie prawo jego nabycia bez przetargu, w sytuacji, gdy właściciel publiczny podejmie zamiar zbywania lokali. Czy zatem mogli w ogóle skorzystać z tego uprawnienia oraz za jaką cenę będą mogli nabyć lokale, zależy od tego, jaką decyzję podejmie właściwy organ kierując się zasadą racjonalnej gospodarki zasobem nieruchomości publicznych.

Ponadto pragnę zwrócić uwagę, że zasada pierwszeństw w nabyciu, uregulowana w art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy wyłącznie zasobu nieruchomości Skarbu Państwa (z wyłączeniem zasobu państwowych nieruchomości rolnych i tzw. zasobów wojskowych) oraz zasobów jednostek samorządu terytorialnego. Wynika to z zakresu przedmiotowego i podmiotowego zakresu obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami, który został określony w art. 2 oraz w odniesieniu do obrotu cywilno-prawnego w art. 10 ustawy. A zatem zasada pierwszeństw nie dotyczy, wbrew temu o czym wspomina się w oświadczeniu, nabywania nieruchomości od przedsiębiorstw państwowych.

Odnosząc się do drugiego problemu poruszonego w wystąpieniu Pani Senator Jadwigi Stokarskiej tj. aktualnego stanu zadłużenia państwa, innych państwowych osób prawnych oraz jednostek samorządu terytorialnego, uprzejmie informuję, że kwestie te nie leżą w zakresie kompetencji Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, jako że dotyczą materii ściśle budżetowych. W załączeniu pozwalam sobie zatem przekazać Pani Senator informacje w tej sprawie jakie uzyskałem z Ministerstwa Skarbu Państwa.

Z wyrazami szacunku

WICEPREZES

Dionizy Antoni Beda