Senat, po rozpatrzeniu uchwalonej przez Sejm na posiedzeniu w dniu 28 sierpnia 2003 r. ustawy o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, wprowadza do jej tekstu następujące poprawki:

UZASADNIENIE

W wyniku rozpatrzenia uchwalonej przez Sejm ustawy o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw Senat uznał za stosowne wprowadzenie do jej tekstu 60 poprawek.

Poprawka nr 1 zmierza do skreślenia przepisu, zgodnie z którym przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska nie stosuje się w zakresie ponoszenia opłat za wprowadzanie pyłów i gazów do powietrza ze statków, zważywszy na to, że zasada ta wynika z przepisów odrębnych.

Poprawki nr 2 i 3 zmierzają do nadania nowego brzmienia definicji prowadzącego instalację i użytkownika urządzenia. Senat stanął na stanowisku, że zasadne będzie określenie prowadzącego instalację i użytkownika urządzenia jako podmiotów uprawnionych na podstawie określonego tytułu prawnego do władania instalacją (urządzeniem) w celu eksploatacji zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska, na zasadach wskazanych w ustawie. Rozwiązanie zaproponowane przez Sejm, zgodnie z którym przez prowadzącego instalację i użytkownika urządzenia rozumie się podmiot odpowiedzialny, na zasadach wskazanych w ustawie, za eksploatację instalacji (urządzenia) Senat uznał za wymagające doprecyzowania.

Art. 1 pkt 3 ustawy uściślił regulacje dotyczące właściwości organów w zakresie opiniowania projektów programów ochrony środowiska. Nowelizacją powinien być jednak objęty zarówno ust. 2, jak również ust. 3 w art. 17 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Ostatni z przytoczonych przepisów stanowi, że w miastach, w których funkcje organów powiatu sprawują organy gminy, program ochrony środowiska obejmuje działania powiatu i gminy. Przepis ten - mający zapewne odnosić się do miast na prawach powiatu - jest jednak wadliwie sformułowany, gdyż zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie - będzie ono więc podlegało regulacji art. 17 ust. 2 pkt 3, w brzmieniu nadanym przez ustawę, w myśl której projekty gminnych programów ochrony środowiska podlegają zaopiniowaniu przez organ wykonawczy powiatu. W związku z tym Senat zaproponował uchylenie ust. 3 w art. 17 (poprawka nr 4).

Zgodnie z art. 105 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu nadanym przez ustawę, minister właściwy do spraw środowiska, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rolnictwa określi, w drodze rozporządzenia, standardy jakości gleby i ziemi, uwzględniając naturalne stężenia substancji w środowisku. Ust. 2 tego artykułu nakłada wymóg, aby w rozporządzeniu tym zostały uwzględnione grupy rodzajów gruntów - według kryterium ich funkcji aktualnej lub planowanej, a także standardy jakości gleby lub ziemi jako zawartości niektórych substancji w glebie albo ziemi, zróżnicowane dla poszczególnych grup rodzajów gruntów oraz z uwagi na wodoprzepuszczalność i głębokość. Za niezgodny z zasadami poprawnej legislacji należy uznać art. 105 ust. 3, zgodnie z którym w przedmiotowym rozporządzeniu mogą zostać również ustalone standardy jakości gleby albo ziemi, używanych do określonych prac ziemnych, w tym używanych do tego celu osadów pochodzących z dna zbiorników powierzchniowych wód stojących lub wód płynących, referencyjne metodyki wykonywania badania jakości gleby lub ziemi, a także referencyjne metodyki modelowania rozprzestrzeniania substancji w glebie i ziemi. Zważywszy na rygorystyczną zasadę techniki legislacyjnej, nakazującą nadanie upoważnieniu do wydania rozporządzenia charakteru obligatoryjnego albo fakultatywnego, należy zakwestionować taką konstrukcję delegacji ustawowej, która statuuje w zakresie spraw przekazanych do uregulowania zarówno obligatoryjne, jak i fakultatywne materie. Powstaje ponadto pytanie: jakie będą skutki prawne dokonania ewentualnej późniejszej zmiany w ust. 3 omawianego artykułu przy jednoczesnym braku zmian w zakresie spraw, o których mowa w ust. 2, jeżeli w pierwotnym rozporządzeniu minister właściwy do spraw środowiska nie uregulował żadnej z fakultatywnych materii? W takiej sytuacji - zgodnie z dyrektywą techniki legislacyjnej - należałoby uznać, że traci ono moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego (przepisu zmieniającego treść przepisu upoważniającego), jeżeli zmienił się zakres spraw przekazanych do uregulowania. W związku z tym Senat uznał za konieczne dokonanie zmiany w art. 105 ust. 3, polegającej na sformułowaniu w nim odrębnej fakultatywnej delegacji do wydania rozporządzenia, którego zakres obejmowałby materie wskazane w obecnie obowiązującym przepisie (poprawki nr 13 i 57). Z wyżej przytoczonych powodów Senat zaproponował również dokonanie zmian w art. 169 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska (poprawki nr 23, 34 i 59) i art. 385, w brzmieniu nadanym przez ustawę (poprawki nr 38, 39 i 58).

Poprawka nr 22 zmierza do tego, aby rozporządzenie w sprawie produktów, które mają być zaopatrzone w informacje dotyczące ochrony środowiska i szczegółowego sposobu realizacji tego obowiązku, dotyczyło nie tylko sprzedawców, ale również finansującego leasing w miejscach, w których oferuje się produkty do leasingu, oraz prezentującego produkty na wystawach publicznych.

Poprawka nr 27 zmierza do ustanowienia zasady, w myśl której pozwolenie zintegrowane wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim inspektorem ochrony środowiska, chyba że organem wydającym to pozwolenie jest wojewoda. Za niefortunne rozwiązanie legislacyjne Senat uznał bowiem zasadę, w myśl której wojewoda, wydając pozwolenie zintegrowane, byłby obowiązany do uzgadniania swej decyzji z wojewódzkim inspektorem ochrony środowiska - organem przez niego powoływanym i odwoływanym.

Poprawki nr 28 i 54 zmierzają do tego, aby przypadki, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia, były regulowane w ustawie, jak obecnie, nie zaś w rozporządzeniu. W obowiązującym stanie prawnym art. 220 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska statuuje przypadki, w których nie jest konieczne uzyskiwanie tego pozwolenia. Zdaniem Senatu, zważywszy na fakt, iż określanie katalogu tych przypadków powoduje zwalnianie określonych podmiotów, w tym przedsiębiorców, z określonych obowiązków albo de facto ich nakładanie (jeżeli prawodawca zdecyduje się na wyeliminowanie danej instalacji z katalogu, o którym mowa w art. 220 ust. 2), dotyczy ograniczeń praw i wolności, w tym wolności gospodarczej, a więc zagadnień, które - z mocy uregulowań konstytucyjnych - mogą być regulowane jedynie w ustawie.

Poprawka nr 29 zmierza do likwidacji błędu polegającego na tym, że art. 240, w brzmieniu nadanym przez ustawę, powinien stanowić o instalacji, która nie jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, nie zaś o instalacji, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie.

Celem poprawki nr 30 jest doprecyzowanie, że organ właściwy do nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego określa, w drodze decyzji, które z wymagań wymienionych w art. 238 należy spełnić, sporządzając przegląd ekologiczny.

Poprawka nr 33 zmierza do sformułowania zasady, w myśl której nie wnosi się opłat z tytułu tych rodzajów korzystania ze środowiska spośród wymienionych w art. 273 ust. 1, których kwartalna wysokość wnoszona na rachunek urzędu marszałkowskiego nie przekracza 200 zł, nie zaś 25% najniższego wynagrodzenia za pracę pracowników, obowiązującego w dniu 30 września roku poprzedniego.

Poprawka nr 36 zmierza do dostosowania terminologii ustawy do art. 93 ust. 1 Konstytucji RP.

W toku senackiego postępowania legislacyjnego ważne miejsce zajęła problematyka działalności funduszy ochrony środowiska. Przede wszystkim Senat uznał za konieczne, aby zarówno Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, jak również wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej prowadziły gospodarkę finansową w sposób zapewniający pełne wykorzystanie środków pochodzących z Unii Europejskiej niepodlegających zwrotowi przeznaczonych na ochronę środowiska i gospodarkę wodną (poprawka nr 40). Poprawka nr 43 zmierza do tego, aby środki Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej były przeznaczane również na wspomaganie przeciwdziałania klęskom żywiołowym i likwidacji ich skutków dla środowiska, a także działań polegających na zapobieganiu i likwidacji poważnych awarii i ich skutków. Z kolei celem poprawek nr 44 i 48 jest stworzenie podstaw prawnych opracowywania wspólnej strategii działania Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, nie zaś wspólnej strategii działania wszystkich funduszy. Poprawka nr 45 zmierza do tego, aby strategie działania wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, wojewódzkie programy ochrony środowiska i plany działalności wojewódzkich funduszy były uchwalane po zasięgnięciu opinii Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Istotą poprawki nr 46 jest ustanowienie regulacji, zgodnie z którą do zadań rad nadzorczych wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej należeć ma zatwierdzanie, do dnia 30 czerwca każdego roku na rok następny, list przedsięwzięć priorytetowych wojewódzkich funduszy, po zasięgnięciu opinii Narodowego Funduszu w zakresie finansowania przedsięwzięć z udziałem środków niepodlegających zwrotowi pochodzących z Unii Europejskiej. Poprawka nr 47 zmierza do tego, aby do zadań Zarządu Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz zarządów wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej należało odpowiednio opracowywanie projektów planów działalności Narodowego Funduszu i, po zasięgnięciu opinii Narodowego Funduszu, wojewódzkich funduszy.

Konieczność uchwalenia poprawki nr 42 wynika z tego, że art. 409 pkt 2, w brzmieniu nadanym przez ustawę, powinien statuować odesłanie do przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie zaś do ustawy o ochronie dóbr kultury, która utraci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Na gruncie obowiązującego konstytucyjnego systemu źródeł prawa, a także zasady trójpodziału władzy Senat negatywnie ocenił regulację przewidzianą w art. 419 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu nadanym przez ustawę. Na mocy tego przepisu minister właściwy do spraw środowiska uzyskał kompetencję do stwierdzania nieważności uchwał Rady Nadzorczej Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w związku z ich sprzecznością z polityką ekologiczną państwa. Należy zauważyć, iż akt ten uchwala Sejm na wniosek Rady Ministrów - nie stanowi on więc źródła prawa powszechnie obowiązującego i jest jedynie jedną z wielu form wykonywania przez Sejm funkcji kontrolnej w stosunku do Rady Ministrów na podstawie art. 95 ust. 2 Konstytucji RP. Ocena krytyczna nie mogła również ominąć art. 208 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez ustawę, który de facto podniósł do rangi źródeł prawa powszechnie obowiązującego krajowy program oczyszczania ścieków komunalnych, zatwierdzany przez Radę Ministrów, poprzez nałożenie na gminy obowiązku wyposażenia określonych aglomeracji w sieci kanalizacyjne dla ścieków komunalnych zakończone oczyszczalniami ścieków w terminach do 2005, 2010, 2013 i 2015 roku. Wadliwość tego uregulowania pogłębia również to, iż - w przeciwieństwie do obowiązującego stanu prawnego - kryteria obowiązywania danego terminu mają być określone nie w przepisach ustawy, lecz w postanowieniach tego programu. Senat, widząc konieczność wyeliminowania wyżej przytoczonych błędów, uchwalił poprawki nr 49 i 51.

Poprawka nr 52 zmierza do dodania do ustawy przepisu przejściowego, w myśl którego do postępowań administracyjnych w sprawach objętych jej przepisami wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Brak takiego unormowania Senat uznał za rozwiązanie legislacyjnie niepoprawne, naruszające zasady - poprawnej legislacji oraz zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Z uwagi na okres rozpatrywania ustawy i jej potencjalny termin wejścia w życie zaistniała konieczność zróżnicowania vacatio legis w stosunku do tych przepisów, które statuują terminy na dokonanie określonych czynności. Zdaniem Senatu postulat ten jest zasadny również w stosunku do niektórych przepisów ustawy, które wprowadzają odmienne od dotychczasowych rozwiązania prawne. W związku z tym Senat uchwalił poprawkę nr 60.