7 lipca 2000 r.

oraz

Na podstawie art. 118 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Senat wnosi do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz innych ustaw.

Jednocześnie upoważnia senatora Tomasza Michałowskiego do reprezentowania stanowiska Senatu w dalszych pracach nad projektem.

1) w art. 5:

3) w art. 59:

b) w ust. 2 zdanie drugie otrzymuje brzmienie:

5) w art. 82:

6) w art. 85

a) w ust. 2 zdanie drugie otrzymuje brzmienie:

7) w art. 90:

Prezentowany projekt ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz innych ustaw opiera się na założeniach, opracowanych przez Komitet Inicjatywy Ustawodawczej w Sprawie Szkolnictwa Artystycznego, popartych przez osiemdziesiąt tysięcy obywateli Rzeczypospolitej Polskiej. Projekt ten zmierza do powierzenia ministrowi właściwemu do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego kompetencji do zakładania i prowadzenia szkół artystycznych. Cel ten może zostać osiągnięty jedynie poprzez rezygnację z zasady, wyrażonej w art. 5 ust. 5a i 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 - tekst jednolity z późn. zm.), w myśl której zakładanie i prowadzenie szkół artystycznych należy odpowiednio do zadań własnych powiatu albo samorządu województwa. Kompetencje te, zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), przechodzą do zadań w/w jednostek samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 2001 r. Z kolei art. 49 ust. 2 ustawy stwarza możliwość wcześniejszego przejęcia tych zadań - w drodze porozumienia między organem odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego a ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. W przypadku braku skorzystania z takiej możliwości, do dnia 1 stycznia 2001 r. do zadań ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego należy:

20udzielanie i cofanie zezwolenia na założenie szkoły artystycznej przez osobę prawną lub fizyczną oraz udzielanie dotacji tym szkołom;

3)prowadzenie ewidencji niepublicznych szkół artystycznych, nadawanie tym szkołom uprawnień szkoły publicznej oraz udzielanie im dotacji.

2) system szkolnictwa artystycznego oparty jest na dwóch typach szkół artystycznych - I i II stopnia; pełne przygotowanie do wykonywania zawodów artystycznych nie jest możliwe bez ukończenia obydwu szkół - konieczne jest więc istnienie spójnego systemu szkolnictwa artystycznego, dającego możliwość kształcenia się każdemu zainteresowanemu w jego regionie;

Założenia prawne, wprowadzane projektem, można podzielić na następujące grupy tematyczne związane z przyznaniem nowych kompetencji ministrowi właściwemu do spraw kultury i dziedzictwa narodowego:

1. podporządkowanie ministrowi spraw związanych z zakładaniem oraz prowadzeniem publicznych szkół artystycznych (art. 5 ust. 3c projektu),

3. wprowadzenie systemu zezwoleń właściwego ministra na organizację publicznych szkół artystycznych przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego, lub osobę fizyczną (art. 58 ust. 3 projektu),

4. wprowadzenie konieczności współdziałania ministra z organem założycielskim a także jego zgody w przypadku likwidacji szkoły (art. 59 ust. 1, 2 projektu),

5. wprowadzenie systemu dofinansowania przez państwo działalności artystycznych szkół publicznych oraz niepublicznych poprzez dotacje (art. 80 i n. projektu).

I Należy stwierdzić że prawo Unii Europejskiej pozostawia w domenie państw członkowskich wszystkie (poza omówionym w pkt. IV-VI opinii, punktem 5), przedstawione powyżej cele nowelizacji. W szczególności nie podlegają regulacji prawa wspólnotowego kwestie związane z administrowaniem działalności oświaty przez państwo. Niemniej jednak Unia Europejska nie wyklucza pewnych działań, znajdując do nich podstawę w Traktacie o Utworzeniu Wspólnoty Europejskiej (TWE). Artykuł 3 ust. 1 pkt. q TWE stwierdza, iż działalność Wspólnoty obejmuje stwarzanie warunków dla podnoszenia jakości edukacji i szkolenia oraz pełnego rozwoju kultur państw członkowskich. Na tej podstawie Traktat wprowadził bardziej szczegółowe uregulowania odnoszące się do edukacji i szkoleń zawarte w rozdziale 3 art. 149 i 150 TWE. Artykuł 149 TWE przewiduje m.in., że Wspólnota przyczynia się do podnoszenia poziomu oświaty zachęcając państwa członkowskie do współpracy i, jeśli jest to konieczne, wspierając i uzupełniając ich działalność. Jednocześnie ten sam artykuł zawiera postanowienie, iż Wspólnota całkowicie respektuje prawo państw członkowskich do samodzielnego określania treści nauczania, organizacji systemów oświatowych, i ich różnorodność kulturową i językową. Z punktu widzenia opiniowanego projektu duże znaczenie posiada art. 150 TWE który reguluje założenia Wspólnoty Europejskiej w dziedzinie kształcenia zawodowego, a więc także artystycznego. Termin "kształcenie zawodowe" został ustalony przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości w orzeczeniu Gravier z 13.2.1985, w sposób szeroki. Trybunał uznał że terminem tym obejmuje się każdą formę kształcenia, która przygotowuje do wykonywania określonego zawodu. Zalicza się do niego również specjalne kwalifikacje (unikalne) nabywane w trakcie kształcenia zawodowego. W tym znaczeniu definicja kształcenia zawodowego obejmuje bez wątpienia system nauczania zawodowego w szkołach artystycznych bez względu na rodzaj szkoły. Kształcenie zawodowe w powyższym sensie nie jest zależne, w jakikolwiek sposób, od wieku szkolonego.

II Powyższe ujęcie kształcenia zawodowego powoduje, iż do wszelkich stosunków związanych z nim, stosuje się ogólne zasady traktatowe oraz wypracowane orzecznictwo wspólnotowe jak np. zakaz dyskryminacji (art. 12 TWE) czy swobodny przepływ pracowników (art. 39 TWE). W myśl takiego ujęcia swobodny przepływ siły roboczej będzie miał zastosowanie do wszelkich podmiotów (szkoleni, szkolący) objętych wspólnotową polityką w zakresie szkoleń zawodowych.

III Opiniowany projekt, pomimo iż jak napisano powyżej, w większości reguluje materię znajdującą się poza zasięgiem prawa unijnego, może, ze względu na nowe, stwarzane nim możliwości, znaleźć się w polu działania Traktatu. Będzie to mogło mieć miejsce w sytuacji np. dyskryminującego, ze względu na obywatelstwo, ujęcia, wprowadzanych projektem, procedur tworzenia, prowadzenia i finansowania szkół artystycznych przez ministra kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Problem taki może zaistnieć zważywszy zwłaszcza na przepisy delegacyjne projektu (art. 80 ust. 6, art. 90 ust. 4d projektu), które przyznają ministrowi prawo do wydawania rozporządzeń wykonawczych. Rozporządzenia te będą szczegółowo określać zasady, na podstawie których będą przyznawane dotacje dla artystycznych szkół publicznych i niepublicznych. Zakaz dyskryminacji w stosunkach związanych z edukacją, określony został przez ETS w sprawie Forcheri z 13.7.1983 r.. W Orzeczeniu tym Trybunał rozszerzył wspólnotowy zakaz dyskryminacji z art. 12 TWE również na stosunki związane z dostępem do instytucji kształcenia zawodowego. Należy przypomnieć, że wspomniany artykuł 12 TWE przewiduje, iż zakazana jest jakakolwiek forma dyskryminacji ze względu na obywatelstwo. Jak się trzeba spodziewać, do szkół artystycznych, określanych w rozporządzeniu właściwego ministra, znajdą zastosowanie, przede wszystkim, zasady tzw. dyskryminacji pośredniej (ukrytej). ETS w sprawie Owens Bank/Bracco z 20.1.1994 stwierdził, iż dyskryminacja pośrednia ma charakter jedynie relatywny a więc nie jest absolutna. W szczególności chodzi tu o to, aby dyskryminacja pośrednia nie miała charakteru dowolnego (samowolnego), mającego za cel preferencje tylko jednej kategorii podmiotów, ze względu na ich obywatelstwo.

IV Sprawa organizacji szkół artystycznych jest szczególna z kilku powodów. Trzeba rozgraniczyć tu dwie kwestie. Pierwsza polega, jak wspomniano w pkt. I opinii, na zgodzie prawa Unii Europejskiej na autonomiczne określanie przez państwo zasad tworzenia i prowadzenia szkół artystycznych. Druga kwestia, z kolei, dotyczy kreowania przez państwo polityki ochrony dóbr kultury, własności intelektualnej czy przemysłowej. W tym znaczeniu możliwe jest dokonywanie przez państwo działań ochronnych, nie wkraczających oczywiście w dyskryminacje z art. 12 TWE. Dla przykładu nie jest dopuszczalne pobieranie wyższych opłat za dostęp do instytucji publicznych (np. publiczne szkoły artystyczne) od zagranicznych studentów. Tak samo nie jest dopuszczalne, w świetle prawa Unii Europejskiej, stosowanie różnych (mniejszych) dotacji dla tych samych studentów, jednak będących obywatelami różnych państw. Państwo może jednak np. zakazać eksportu przez szkołę wyrobów (dzieł) stworzonych przez studentów lub uzależnić dotację dla szkół niepublicznych od spełnienia warunku tworzenia dzieł jedynie na potrzeby uczelni tzn. bez możliwości wspomnianego ich eksportu (wywozu) poza teren państwa. Działanie takie jest dozwolone ze względu na art. 30 TWE, który przewiduje wyjątki od swobodnego przepływu towarów przy wykonywaniu praw własności przemysłowej, czy ochrony dóbr kultury o wartości artystycznej, historycznej lub archeologicznej. Wyjątek ten nie może jednak stanowić wspomnianej dowolnej (samowolnej) dyskryminacji ze względu na przytaczany wielokrotnie art. 12 TWE. Jak się wydaje całkowite pozbawienie studentów, w opisanej sytuacji, dotacji, stanowiłoby nieuzasadnioną dyskryminację i było niezgodne z prawem Unii Europejskiej. Trzeba również pamiętać, że zgodnie z orzeczeniem ETS z 27.9.1988 w sprawie Humbel publiczny system kształcenia nie może być uznawany za świadczenie usług, w znaczeniu art. 49 TWE.

V W tym kierunku powinna zatem w przyszłości również iść współpraca organów samorządu terytorialnego oraz właściwego ministra przy powierzaniu tym pierwszym prowadzenia szkół artystycznych (art. 5 ust. 5 c projektu). W tym kontekście na uwagę zasługuje art. 150 ust. 2, który przewiduje m.in., że Wspólnota ma na celu pobudzanie współpracy w zakresie kształcenia pomiędzy instytucjami oświatowymi lub instytucjami szkolenia zawodowego a przedsiębiorstwami. Nie ulega wątpliwości, że gminy należą do kategorii przedsiębiorstw, w sytuacji w której prowadzą one działalność gospodarczą. Przykładem działań Wspólnoty w ramach art. 150 TWE był w latach 1995-1999 program Leonardo, który za cenę 620 mln Euro (wtedy ECU) miał zaktywizować przedsiębiorców i szkoły wyższe, również w dziedzinie-współpracy artystycznej, ze szczególnym uwzględnieniem nauki języków obcych.

VI W odniesieniu do systemu dotacji państwowych, istotne jest rozważenie możliwości udzielania przez państwo pomocy finansowej niepublicznym szkołom artystycznym. Odpowiednie przepisy Traktatowe zakazują w art. 87 i n. TWE pomocy świadczonej przez państwo członkowskie lub pomocy pochodzącej z funduszy państwowych, bez względu na ich formę. Pomoc taka jest niedozwolona, jeżeli uprzywilejowuje określone przedsiębiorstwa lub gałęzie produkcji, wypacza lub zagraża wypaczeniem konkurencji, ma wpływ na handel między państwami członkowskimi. Zakres tej pomocy Traktat wyprowadza z ogólnych zasad tzw. negatywnej integracji co oznacza, że nie do pogodzenia z zasadami wspólnego rynku Unii Europejskiej są środki uniemożliwiające jego powstanie oraz utrzymywanie, bez względu na ich formę. Należy zaznaczyć, że regulacje TWE w tym zakresie nie dotyczą dotacji przyznawanych przez Unię Europejską. Przykładowo Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (FEDER) korzysta ze zwolnienia na mocy art. 87 ust. 3 TWE. Termin "dotacja" obejmuje swym zakresem, zgodnie z interpretacją Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie 30/59 premia Bergmanna oraz sprawie C-387/92 Banco de Credito/Ayuntamiento de Valencia, również subwencje. Zgodnie z tym orzecznictwem subwencje dotyczą tzw. pozytywnych świadczeń, a więc świadczeń pieniężnych lub rzeczowych przyznawanych przedsiębiorstwom. Dotacja, z kolei, dotyczy każdej nawet ukrytej formy pomocy dla przedsiębiorstw, która równa jest subwencji np. przywileje podatkowe. Istotna z punktu widzenia ogólnych zasad udzielania pomocy państwa jest reguła de minimis. Zgodnie z tą zasadą art. 87 ust. 1 stosuje się do pomocy, której wysokość w ciągu 3 lat nie przekracza 100 000 EURO. Z punktu widzenia szkół artystycznych, jak się wydaję, zastosowanie znajdzie art. 87 ust. 3 pkt. d TWE, który przewiduje, iż pomoc we wspieraniu kultury i ochrony dziedzictwa kulturowego, o ile nie narusza warunków handlu i konkurencji we wspólnym rynku europejskim, może zostać uznana za dozwoloną przez Komisję Wspólnot Europejskich. W literaturze podkreśla się, że przez kulturę należy rozumieć wszelkie działania o charakterze niegospodarczym. Należą do nich literatura, muzyka, sztuki piękne oraz ochrona zabytków. Przyznawanie dotacji publicznym szkołom artystycznym oraz niepublicznym szkołom artystycznym posiadającym uprawnienia szkoły publicznej nie budzi, w kontekście powyższych uwag, wątpliwości prawnych związanych z dozwoloną pomocą państwa Dość wątpliwym wydaje się być jednak fakt przyznania w art. 90 ust. 4c projektu dotacji niepublicznym szkołom artystycznym nie posiadającym uprawnień szkoły publicznej. W szczególności, należy zauważyć, iż w ich przypadku nie wydaje się być spełnionym warunek niegospodarczości (niekomercyjności) działalności. Do innych zagadnień należy oczywiście wysokość dotacji, z zachowaniem wspomnianej reguły de minimis oraz to, czy taka działalność może wywierać wpływ na handel między państwami członkowskimi.