Dalsza część druku

27 kwietnia 1999 r.

Z wyrazami szacunku

Informacja obejmuje okres od 1 stycznia do 31 grudnia 1998 r. Jest to kolejny okres III kadencji Rzecznika Praw Obywatelskich. Odmiennie od poprzednich, niniejsza Informacja obejmuje rok kalendarzowy, a nie kolejny rok kadencji Rzecznika. Zmiana ta (zaaprobowana przez Marszałków Sejmu i Senatu) spowodowana została potrzebą porównywania danych i informacji różnych organów i instytucji krajowych i międzynarodowych, które z reguły przedstawiają je w układzie lat kalendarzowych i podobnej prezentacji oczekują od Rzecznika. W konsekwencji jednak w niniejszej Informacji trzeba było powtórzyć uwagi dotyczące okresu od 1 stycznia do 8 maja 1998 r.

Liczba nowych spraw, które w 1998 r. wpłynęły do Rzecznika Praw Obywatelskich, była nieco niższa (o 871) w porównaniu z rokiem 1997 (2,8%) i wyniosła 30.251. (Zob. Załącznik Nr 1 do Informacji RPO za okres od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 1998 r. - dalej, jako Informacja RPO ...) Ogólna liczba wszystkich listów skierowanych do Rzecznika (obejmujących m.in. korespondencję w sprawach wcześniejszych) wyniosła 46.554, tj. o 1.571 (3,3%) mniej, niż w poprzednim roku. Rozpatrzono 34.176 nowych spraw (porównywalnie do poprzedniego okresu sprawozdawczego), w tym 3,925 z wpływu z poprzedniego roku.

Przeważały skargi dotyczące spraw z zakresu zabezpieczenia i pomocy społecznej (19,6% nowych spraw), podatków, ceł, ubezpieczeń osobowych i majątkowych, ochrony praw konsumenta i innych problemów z zakresu prawa gospodarczego (13,2%), z zakresu działania sądów w sprawach karnych, a także prokuratury i policji (12,9%) oraz związane z gospodarką mieszkaniową (12,1%). Wskazane cztery bloki spraw stanowiły ponad połowę nowych skarg kierowanych do Rzecznika (57,8%). Największy wpływ listów w tych sprawach jest zjawiskiem stałym, w praktyce RPO utrzymującym się od kilku lat.

Po raz pierwszy w minionym roku Rzecznik korzystał z wprowadzonego przez Konstytucję z dnia 17.IV.1997 r. i zmianę ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nowego środka ochrony praw człowieka i obywatela, jakim jest skarga konstytucyjna. W 6 sprawach Rzecznik zgłosił swoje przystąpienie do postępowania w sprawach takich skarg. (Zob. Załącznik Nr 4.)

W obszernym wystąpieniu skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Rzecznik poruszył problem dostosowania do Konstytucji RP niektórych przepisów ustawowych regulujących działania organów administracji publicznej. (RPO/215691/98/V z 18.V.1998 r.) Rzecznik zwrócił uwagę, że w obecnym stanie prawnym kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego objęte są nie tylko sprawy skarg na decyzje i postanowienia administracyjne wydawane w indywidualnych sprawach, lecz także sprawy, w których skargi są wnoszone na inne indywidualne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. Kognicją NSA są objęte mianowicie sprawy załatwiane w innych prawnych formach, niż decyzje i postanowienia, w tym sytuacje, gdy prawa i obowiązki wynikają bezpośrednio z przepisów prawa, nie przewidujących ich konkretyzacji aktem w sprawie indywidualnej. Jest to wynikiem treści art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Ustawa z dnia 11.V.1995 r. - Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) stanowiącego, iż sąd orzeka również w sprawie skarg na inne, niż decyzje i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia lub uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W tych ostatnich sprawach jednak sądowa kontrola działalności administracji publicznej podlega istotnym ograniczeniom z uwagi na brak przepisów proceduralnych regulujących postępowanie przed organami administracji. Nieobjęcie omawianych aktów (czynności) choćby w podstawowych zakresie regulacją Kodeksu postępowania administracyjnego prowadzi do sytuacji, w której sąd administracyjny jest w istocie pozbawiony możliwości pełnej kontroli legalności procesu "dochodzenia" przez organ administracji do wydania (odmowy wydania) aktu lub wykonania (odmowy wykonania) czynności. W istocie nie istnieje bowiem proceduralna podstawa oceny rzetelności i legalności działania organu administracji w konkretnym przypadku. Stąd też, w celu zapewnienia pełnej ochrony praw obywateli, których sprawy są załatwiane w omawianych formach, niezbędne jest zdaniem Rzecznika rozstrzygniecie, w jakim zakresie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się do tych aktów i czynności.

W związku z treścią art. 77 ust. 1 Konstytucji RP gwarantującego obywatelom prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została im wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej, Rzecznik zwrócił także uwagę na konieczność zmiany przepisów Kpa dotyczących roszczeń odszkodowawczych przysługujących stronom postępowania administracyjnego. Nowelizując w 1995 r. Kpa rozciągnięto na postanowienia administracyjne przepisy dotyczące wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji. Uczyniono to jednak bez równoczesnego otwarcia drogi do roszczeń odszkodowawczych. Dlatego też istniejący stan prawny w tym względzie budzi istotne wątpliwości z punktu widzenia zgodności z aktualnym porządkiem konstytucyjnym. Co prawda zastosowanie może tu znaleźć art. 418 Kc, jednak przesłanką zastosowania art. 418 Kc (która to przesłanka budzi wątpliwości co do swej zgodności z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP) jest to, aby przy wydaniu orzeczenia lub zarządzenia nastąpiło naruszenie prawa ścigane w trybie postępowania karnego lub dyscyplinarnego, a wina sprawcy szkody została stwierdzona wyrokiem karnym lub orzeczeniem dyscyplinarnym, albo uznana przez organ przełożony nad sprawcą szkody. Zasadą więc w omawianym zakresie będzie brak odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej za działanie niezgodne z prawem. W związku z tym także i ten obszar działania administracji publicznej powinien być dostosowany do Konstytucji RP.

Rzecznik zwrócił także uwagę Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na problem funkcjonowania w obrocie prawnym przepisów prawa miejscowego, które nie są zgodne z aktami normatywnymi wyższej rangi, lecz nie mogą być uchylone ze względu na upływ czasu NSA nie jest bowiem uprawniony do stwierdzenia nieważności takich przepisów po upływie roku od ich podjęcia (ewentualnie ogłoszenia). Wówczas może jedynie orzec o niezgodności przepisów prawa miejscowego z prawem. Jednak orzeczenie o niezgodności z prawem w przeciwieństwie do orzeczenia o stwierdzeniu nieważności nie wywiera skutku prawnego w postaci utraty mocy obowiązującej przez zakwestionowany akt normatywny. Zdaniem Rzecznika brak jest konstytucyjnych podstaw do utrzymywania dotychczasowego dualizmu w zakresie skutków prawnych orzeczeń NSA o zgodności z ustawami aktów prawa miejscowego. Stosownie bowiem do art. 184 Konstytucji RP dokonywana przez NSA kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m. in. orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Treść art. 184 Konstytucji RP nie pozostawia wątpliwości, iż merytoryczne orzeczenie NSA wydane w omawianym zakresie powinno oddalać skargę lub zawierać rozstrzygnięcie o niezgodności zaskarżonego aktu z ustawą. W świetle art. 184 Konstytucji RP brak jest natomiast podstaw do wprowadzenia na poziomie ustawodawstwa zwykłego podziału orzeczeń uwzględniających skargi na akty prawa miejscowego na orzeczenia o stwierdzeniu nieważności oraz orzeczenia o niezgodności z prawem, a tym samym brak jest podstaw do różnicowania skutków prawnych wydanych w tych sprawach orzeczeń NSA. Dlatego też przepisy ustaw, które uzależniają w odniesieniu do orzeczeń NSA wystąpienie skutku w postaci utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu prawa miejscowego od daty jego wydania lub ogłoszenia naruszają art. 184 Konstytucji RP oraz zasadę praworządności określoną w art. 7 Konstytucji RP.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podzielił spostrzeżenia Rzecznika. (Pismo z dnia 14.VII.1998 r) .Poinformował także, że przygotowany w resorcie projekt nowelizacji Kpa mający na celu objęcie tą regulacją także innych niż decyzje i postanowienia aktów i czynności administracyjnych został w związku z prowadzoną reformą ustrojową państwa przekazany Pełnomocnikowi Rządu do Spraw Reform Ustrojowych Państwa. Również propozycja rozciągnięcia przepisów odszkodowawczych na przypadki stwierdzenia nieważności (wznowienia postępowań) w sprawach zakończonych postanowieniami administracyjnymi została przekazana Pełnomocnikowi. Minister zapewnił także, że zostaną podjęte prace w celu zmiany przepisów przewidujących, że po upływie roku od dnia wydania (ogłoszenia) przepisów prawa miejscowego nie stwierdza się ich nieważności. Zapowiadane przez ministra zmiany nie zostały jednak dotychczas wprowadzone w życie, w szczególności ustawa o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Ustawa z dnia 29.XII.1998 r. - Dz.U. Nr 162, poz. 1126.) nowelizująca Kpa nie zawiera zapowiadanych zmian.

W poprzedniej Informacji (Informacja RPO za okres od 8 maja 1997 r. do 7 maja 1998 r. w: Biuletyn RPO - Mat., Nr 35; str. 16; dalej jako poprzednia Informacja RPO.)na przykładzie obwieszczenia Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w sprawie miesięcznych normatywów spłaty kredytów mieszkaniowych sygnalizowany był problem wydawania pod rządami nowej Konstytucji powszechnie obowiązujących przepisów prawa przez nieuprawnione do tego organy oraz w formie nie przewidzianej przez Konstytucję. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie podzielił poglądu Rzecznika, że wydany przez niego akt ma charakter aktu normatywnego i jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa. (Pismo z dnia 30.IV.1998 r.) W związku z tym Rzecznik złożył do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie niezgodności obwieszczenia Prezesa w sprawie wysokości normatywów miesięcznych spłaty kredytu mieszkaniowego za 1m2 powierzchni użytkowej lokalu w II półroczu 1998 r. (Obwieszczenie z dnia 28.V.1998 r. - Mon. Pol. Nr 20, poz. 311.) z art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. (RPO/271400/98/V z dnia 13.VII.1998 r.) Uzasadniając swoje stanowisko Rzecznik stwierdził, że zaskarżone obwieszczenie nie ma jedynie charakteru informacyjnego, lecz jest aktem prawnym generalnym. Normatywy spłaty kredytu są ustalane przy użyciu liczby abstrakcyjnej, która jest przedmiotem uzgodnień dokonywanych pomiędzy Prezesem Urzędu i Ministrem Finansów. Jako akt normatywny wydany pod rządami nowej Konstytucji obwieszczenie musi podlegać ocenie z punktu widzenia zgodności z tą Konstytucją. W świetle art. 87 ust. 1 Konstytucji RP moc aktu prawotwórczego powszechnie obowiązującego może mieć wyłącznie rozporządzenie jako jedyne spośród aktów wykonawczych. Nie jest więc możliwe nadanie aktowi normatywnemu służącemu wykonaniu ustawy formy obwieszczenia. Rzecznik zwrócił również uwagę, iż w poprzednio obowiązującym porządku konstytucyjnym przyjmowano, że ustawodawca zwykły może w sposób nieskrępowany upoważniać do tworzenia prawa także inne podmioty niż wymienione w przepisach konstytucyjnych. Obecnie zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia mające na celu wykonanie ustawy mogą być wydawane wyłącznie przez organy wskazane w Konstytucji. Wśród organów uprawnionych do wydawania aktów wykonawczych Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie został zaś wymieniony. Wniosek Rzecznika nie został dotychczas rozpoznany przez Trybunał Konstytucyjny. (Sygn. akt U. 5/98.)

Problem stanowienia aktów normatywnych w różnych prawnych formach przez organy nie posiadające do tego konstytucyjnego upoważnienia nie ogranicza się wyłącznie do omówionego obwieszczenia. Tylko tytułem przykładu można wskazać, że problem ten wystąpił także w przypadku zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego w sprawie form i trybu przeprowadzania rozliczeń pieniężnych za pośrednictwem banków, (Zarządzenie z dnia 29.V.1998 r. - Mon. Pol. Nr 21, poz. 320.) uchwały Komisji Nadzoru Bankowego w sprawie trybu postępowania banków w przypadkach prania pieniędzy oraz ustalenia wysokości kwoty i warunków prowadzenia rejestru wpłat gotówkowych powyżej określonej kwoty oraz danych o osobach dokonujących wpłaty i na rzecz których wpłata została dokonana. (Uchwala Nr 4/98 - Dz.Urz. NBP Nr 18, poz. 40.) Powołane przypadki wskazują na utrwalającą się tendencję polegającą na stanowieniu aktów wykonawczych przez organy nie posiadające do tego konstytucyjnego upoważnienia oraz w formach nie znanych Konstytucji RP. Tendencja ta, jeśli będzie się pogłębiać, może stanowić zagrożenie nie tylko dla sfery ochrony praw obywatelskich, lecz również dla funkcjonowania władzy publicznej. Omawiane akty będą bowiem mogły zostać zakwestionowane (również w postępowaniu przed sądami powszechnymi i sądami administracyjnymi) już nie tylko ze względu na swoją merytoryczną treść, ale z tego powodu, że zostały wydane w niewłaściwej formie i przed podmioty nie mające do tego stosownego upoważnienia. Oznacza to, że nawet całkowicie uzasadnione z merytorycznego punktu widzenia rozwiązania prawne zawarte w tych aktach będą mogły zostać skutecznie zakwestionowane z wyżej wymienionych powodów.

Z praktyki Rzecznika wynika, że jednym z podstawowych błędów popełnianych przez organy upoważnione do wydawania przepisów wykonawczych jest przekroczenie granic upoważnienia ustawowego. Zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego wielokrotnie był przedmiotem wystąpień Rzecznika. W wystąpieniu do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Rzecznik wskazał, (RPO/293268/98/V z dnia 16.XII.1998 r.) że przepisy zarządzenia Ministra w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Zarządzenie z dnia 30.IX.1997 r. - Dz.U. Nr 76, poz. 707.) w zakresie dotyczącym materialnoprawnych przesłanek pozbawienia prawa do lokalu zostały wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Dodatkowo w odniesieniu do wskazanych przepisów zarządzenia Rzecznik wskazał, że zasadnicze z punktu widzenia praw obywateli regulacje prawne nie mogą być domeną przepisów wykonawczych. Nawet więc jeśli w obowiązującej ustawie (w tym przypadku ustawie o Policji) występują luki i niekompletne ujęcia, to nie jest rzeczą władzy wykonawczej ich uzupełnianie.

Przekroczenie granic upoważnienia ustawowego nastąpiło także w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej w sprawie szczegółowych zasad i trybu sprzedaży osobnych kwater stałych (Rozporządzenie z dnia 7.III.1996 r. - Dz.U. Nr 32, poz. 141.), które to rozporządzenie wprowadziło dodatkowe, nieznane ustawie wyłączenia lokali z przeznaczenia do sprzedaży. Zarzuty Rzecznika w tym zakresie (RPO/253237/98/V z dnia 12.VIII.1998 r.) potwierdził Trybunał Konstytucyjny (Wyrok z dnia 8.XII.1998 r., sygn. akt U. 7/98.).

Z naruszeniem granic upoważnienia ustawowego został także wydany przepis rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu rozliczeń z bankami z tytułu przejściowego wykupienia ze środków budżetu państwa odsetek od kredytów mieszkaniowych (Rozporządzenie z dnia 16.VI.1998 r. - Dz.U. Nr 89, poz. 560.) zobowiązujący kredytobiorcę do przedstawiania na żądanie banku lub spółdzielni mieszkaniowej zaświadczenia o wysokości dochodów, jak również przepis tego rozporządzenia wprowadzający w stosunku do osób, które korzystały już poprzednio z zawieszenia spłaty kredytu maksymalne okresy zawieszenia spłaty. Kwestie te były sygnalizowane przez Rzecznika w wystąpieniach skierowanych do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (RPO/284617/98/V z dnia 6.VIII.1998 r. i RPO/288649/98/V z dnia 24.XI.1998 r.).

W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zasad ustalania czynszu dla najemców w budynkach administrowanych przez jednostki organizacyjne Służby Więziennej (Wyrok z dnia 20.X.1998 r., sygn. akt K. 7/98.), w którym to wyroku Trybunał dokonał w istocie wykładni przepisu ustawy o Służbie Więziennej zawierającego upoważnienia do Ministra Sprawiedliwości do wydania aktu wykonawczego, pojawił się problem braku upoważnienia do określenia przez ministra stawek czynszu dla najemców lokali, których najem nigdy nie był związany ze Służbą Więzienną. Regulacja taka znajdująca się w zarządzeniu Ministra Sprawiedliwości w sprawie określenia wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych będących w administracji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz rodzaju opłat dodatkowych, a także zwrotu różnicy w opłatach czynszowych za inne lokale mieszkalne, za które funkcjonariusze są obowiązani opłacać czynsz (Zarządzenie z dnia 20.IX.1996 r. - Dz. Urz. Min. Sprawiedliwości Nr 5, poz. 34.) została wydana bez upoważnienia ustawowego, na co Rzecznik zwrócił uwagę Ministrowi Sprawiedliwości (Zarządzenie z dnia 20.IX.1996 r. - Dz. Urz. Min. Sprawiedliwości Nr 5, poz. 34.).

Z kolei w rozporządzeniu Ministra Skarbu Państwa w sprawie nadania statutu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (Rozporządzenie z dnia 16VI.1998 r. - Dz.U. Nr 86, poz. 549.) określenie właściwości rzeczowej i miejscowej organów administracji publicznej zostało przekazane do uregulowania Prezesowi Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, a więc organowi, który nie jest w świetle Konstytucji RP uprawniony do wydawania aktów będących źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Ponadto przekazanie kompetencji do określenia właściwości nastąpiło z naruszeniem art. 92 ust. 2 Konstytucji RP stanowiącego, iż organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji innemu organowi (zakaz subdelegacji). W sprawie tej Rzecznik występował do Ministra Skarbu Państwa o usunięcie wskazanych nieprawidłowości (RPO/278989/98/V z dnia 8.IX.1998 r.).

Na przekroczenie granic upoważnienia ustawowego wskazuje analiza przepisów ustawy o szkolnictwie wyższym (Art. 154 i 155 ustawy z dnia 12.IX.1990 r. o szkolnictwie wyższym - Dz.U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) oraz postanowień aktu wykonawczego określającego m.in. problem profilaktycznej ochrony zdrowia studentów (Por. przepisy zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 21.III.1991 r. w sprawie udzielania świadczeń zapobiegawczo-leczniczych studentom i członkom ich rodzin oraz orzekania o niezdolności studentów do uczestniczenia w zajęciach i konieczności udzielania studentom urlopu ze względu na stan zdrowia --Mon. Pol. Nr 15, poz. 99.). Obecne rozwiązanie prawne nie spełnia wymogu nakładania na obywateli, w tym wypadku na studentów w zakresie profilaktycznej ochrony zdrowia (badań okresowych stanu zdrowia i ich egzekwowania) obowiązków jedynie w drodze przepisu ustawowego. O uregulowanie powyższej sprawy zgodnie z obowiązującymi standardami państwa prawa Rzecznik występował do Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej w 1997 r. (RPO/253067/97/I.) Pomimo uznania racji Rzecznika oraz zapowiedzi Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej (Pismo z dnia 28.X.1997 r.) podjęcia tej kwestii przez Ministra Edukacji Narodowej przy trwających pracach nad zmianą ustawy o szkolnictwie wyższym, do końca okresu sprawozdawczego nie uregulowano powyższego problemu zgodnie z oczekiwaniami Rzecznika.

Z listów obywateli wynika, że zmuszani są do przeprowadzania corocznie badań rentgenowskich klatki piersiowej (np. w wyniku zaleceń i wymagań stacji sanitarno-epidemiologicznych) (Np. RPO/278621/98/I, RPO/283823/98/I.), jakkolwiek rodzaj wykonywanej przez nich pracy zawodowej, zajmowane stanowisko i warunki pracy oraz zagrożenia środowiska pracy nie uzasadniają takiej częstotliwości badań. W tej sprawie Rzecznik wystąpił do Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej (RPO/283823/98/I z dnia 6.VIII.1998 r.), podnosząc, że obowiązek corocznego przeprowadzania badań rentgenowskich klatki piersiowej np. wszystkich nauczycieli szkół nie wynika z obowiązujących przepisów prawa. Obowiązku takiego nie formułują bowiem ani przepisy wydane na podstawie upoważnień zawartych w Kodeksie pracy (Rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30.V.1996 r. w sprawie przeprowadzania badań lekarskich pracowników, zakresu profilaktycznej opieki zdrowotnej nad pracownikami oraz orzeczeń lekarskich wydanych do celów przewidzianych w Kodeksie pracy - Dz.U. Nr 69, poz. 332 ze zm.), ani przepisy o zwalczaniu gruźlicy (Ustawa z dnia 22.IV.1959 r. o zwalczaniu gruźlicy - Dz.U. Nr 27, poz. 170 ze zm. oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 25.VII.1960 r. w sprawie zasad przeprowadzania badań w celu wykrywania i leczenia gruźlicy - Dz.U. Nr 40, poz. 245.). W odpowiedzi ministra (Z dnia 23.IX.1998 r.) uzasadniono zasadność i celowość przeprowadzania badań, stwierdzając jednocześnie, że decyzję odnośnie częstotliwości wykonania badania podejmuje lekarz prowadzący badanie. Pomocne w podjęciu tej decyzji są wytyczne Instytutu Gruźlicy i Chorób Płuc, które zalecają coroczne wykonywanie badań rentgenowskich klatki piersiowej u osób, które ze względu na wykonywany zawód mogą stanowić szczególne niebezpieczeństwo.

Nadal, pomimo obietnic Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej (Por. RPO/243770/97/I, RPO/283823/98/I.), nie jest właściwie uregulowany problem zapobiegania, wykrywania, leczenia i zwalczania chorób zakaźnych. Obecnie obowiązujące przepisy są bowiem nie tylko przestarzałe z punktu widzenia merytorycznego, ale nie spełniają też obecnych wymogów konstytucyjnych (np. w zakresie formy nakładania obowiązków na obywateli).

Przedmiotem wystąpienia Rzecznika do Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej było również wyodrębnienie praw pacjenta w jednym akcie prawnym (w postaci nowej ustawy) (RPO/295248/98/I z dnia 29.XII.1988 r.), zgodnie z zapowiedzią ministra i planami legislacyjnymi resortu zdrowia. Ogłoszona bowiem w połowie grudnia 1998 r. "Karta Praw Pacjenta" wymogu takiego nie spełnia. Jest to tylko luźny i niekompletny zbiór praw pacjenta, określonych w obowiązujących obecnie ustawach dotyczących ochrony zdrowia (Nie uwzględniono w nim ważnych ustaw zawierających zapisy o prawach pacjenta, np. postanowień ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, ustawy o publicznej służbie krwi.). Dokument ten nie zawiera również oczekiwanych gwarancji, ani nie stwarza dodatkowego wsparcia dla skutecznej obrony praw pacjenta. Kolejna wątpliwość dotyczy obowiązywania poprzedniej "Karty Praw Pacjenta" (Opracowanej w 1996 r. przez Ministerstwo Zdrowia i Opieki Społecznej w oparciu o Deklaracje Praw Pacjenta WHO. Zgodnie z ówczesnym zaleceniem Ministerstwa powołana "Karta" powinna zostać umieszczona w ogólnodostępnym, widocznym dla pacjentów miejscu, w każdym zakładzie opieki zdrowotnej.). Rzecznik oczekuje na wyjaśnienie tej sprawy.

Rażące opóźnienia w wydaniu przepisów wykonawczych dotyczą ochrony zdrowia. Odnosi się to przede wszystkim do ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, gdzie przez 6 lat jej obowiązywania nie wydano kilku aktów wykonawczych o charakterze obligatoryjnym. Nie zostały również wydane przepisy przewidziane w ustawie z dnia 20.VI.1997 r. nowelizującej ustawę o zakładach opieki zdrowotnej, które powinny określać m.in. standardy postępowania i procedury medyczne, zasady atestowania aparatury i sprzętu medycznego, minimalne normy zatrudnienia pracowników działalności podstawowej, zasady udzielania świadczeń zdrowotnych przez wolontariuszy, zasady i tryb uzyskiwania tytułu specjalisty w dziedzinie mającej zastosowanie w ochronie zdrowia, zasady akredytacji zakładów opieki zdrowotnej, zasady rejestru usług medycznych i udostępniania jego danych, sposób ustalania opłat za świadczenia dla osób nieuprawnionych do bezpłatnych świadczeń publicznych zakładów opieki zdrowotnej, funkcjonowanie tzw. resortowych zakładów opieki zdrowotnej i ich współdziałanie z innymi publicznymi zakładami w udzielaniu świadczeń zdrowotnych.

Poważne opóźnienie w wydaniu aktów wykonawczych do ustawy o zawodzie lekarza Z dnia 5.XII.1996 r. - Dz.U. Nr 28, poz. 152.) ograniczało bądź też uniemożliwiało realizację wielu przepisów ustawy i wprowadzenie nowych praw i obowiązków lekarzy (np. przyznawanie prawa wykonywania zawodu, szkolenie podyplomowe, podejmowanie specjalizacji oraz działalności poza zakładami opieki zdrowotnej) (Zob. np. skargi RPO/271538/98/I, RPO/272393/98/I, RPO/285128/98/I, RPO/287545/98/I.). Nie wydano również przepisów wykonawczych do ustawy o publicznej służbie krwi (Ustawa z dnia 22.VIII.1997 r. o publicznej służbie krwi - Dz.U. Nr 106, poz. 681.), co ogranicza uprawnienia dawców krwi przewidziane w tej ustawie oraz utrudnia wprowadzenie z dniem 1 stycznia 1999 r. reformy ochrony zdrowia. Stwierdzono opóźnienia w wydawaniu aktów wykonawczych do nowelizowanej kilka razy ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Ustawy z dnia 6.II.1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym - Dz.U. Nr 28, poz. 153 ze zm.).

Z dniem 1 stycznia 1998 r. weszła w życie ustawa z dnia 21.VIII.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741.), zawierająca delegację dla Rady Ministrów do wydania 9 rozporządzeń. W okresie od stycznia do marca 1998 r. Rada Ministrów wydała 6 rozporządzeń, regulujących problematykę gospodarki nieruchomościami. Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad i trybu prowadzenia powszechnej taksacji nieruchomości (delegacja z art. 173 ustawy o gospodarce nieruchomościami) nie zostało dotychczas wydane. Przy kolejnych nowelizacjach tej ustawy w roku 1998 i w projektowanej w 1999 r. nowelizacji kwestia tego rozporządzenia nie została wyjaśniona.

Wciąż utrzymuje się - sygnalizowany wielokrotnie przez Rzecznika - stan niewykonywania przepisów ustawy z dnia 6.III.1997 r. o zrekompensowaniu okresowego niepodwyższania płac w sferze budżetowej oraz utraty niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i rent (Dz.U. Nr 30, poz.164 ze zm.). Nie zostały wydane niezbędne do emisji świadectw rekompensacyjnych przepisy wykonawcze do ustawy, nie zakończono także prac nad selekcją majątku Skarbu Państwa, przeznaczonego do zbywania za świadectwa rekompensacyjne. Narusza to konstytucyjną zasadę praworządności.

Od szeregu lat Rzecznik Praw Obywatelskich w kolejnych sprawozdaniach przedstawianych Sejmowi RP, a także w wystąpieniach do Ministra Sprawiedliwości podnosi problem niedostatecznej ochrony konsumentów powodowany opóźnieniami legislacyjnymi w wykonaniu treści art. 69 Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Rzecząpospolitą Polską, a Wspólnotami Europejskimi i Państwami Członkowskimi (Dz.U. z 1994 r. Nr 11, poz. 38.). Chodzi tu o wprowadzenie przepisów prawnych dających w szczególności ochronę konsumentom. Mimo wielokrotnych wystąpień, powołujących odpowiednie dyrektywy Wspólnoty Europejskiej nie została jak dotąd uchwalona ustawa uzupełniająca postanowienia Kodeksu cywilnego, która wprowadziłaby enumeratywnie wyliczone niedozwolone klauzule w umowach z konsumentami, odpowiedzialność (na zasadzie ryzyka) sprzedawcy i producenta za produkt, uregulowała zasady ochrony konsumenta przy prowadzeniu tzw. sprzedaży obwoźnej i naręcznej, mimo że np. Dyrektywa Rady 93/13/EEC z dnia 5.IV.1993 r. zalecała państwom członkowskim najpóźniej do dnia 31.XII.1994 r. wprowadzić w życie odpowiednią ustawę i przepisy wykonawcze. Analogicznie postanowienia Dyrektywy 85/374/EEC dotyczące odpowiedzialności za wadliwe produkty powinny były zostać do polskiego prawa już dawno wprowadzone. Prawo cywilne normujące sytuację konsumenta w Polsce nie daje już odpowiedniej ochrony. Bezkarne niezałatwianie latami przez sprzedawcę bądź producenta oczywistych roszczeń konsumenta opartych na gwarancji lub rękojmi albo na konstrukcji czynu niedozwolonego, latami ciągnące się procesy o spełnienie oczywistego obowiązku wymiany towaru na wolny od wad - umacniają przekonanie o nieprzyjaznym charakterze obowiązującego prawa dla konsumentów i tolerowaniu braku ich ochrony przez państwo. Dochodzi do stanu naruszenia konstytucyjnego prawa obywatela do sądu i do uzyskania wyroku bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji).

Rzecznik po raz kolejny podejmował sprawę niewydania aktów wykonawczych do Prawa energetycznego (Ustawa z dnia 10.IV.1997 r. - Dz.U. Nr 54, poz. 348 ze zm.). W wystąpieniu do Prezesa Rady Ministrów Rzecznik wskazał (RPO/265194/98/V z dnia 15.VI.1998 r.), że zaniechanie wydania tych aktów powoduje negatywne skutki dla obywateli, w szczególności naraża ich na praktyki monopolistyczne przedsiębiorstw energetycznych. Stan prawny polegający na niewykonaniu szeregu upoważnień ustawowych zawartych w Prawie energetycznym narusza także przepisy Konstytucji RP dotyczące wykonywania ustaw przez wydawanie rozporządzeń (art. 146 ust. 4 pkt 2 i art. 149 ust. 2 Konstytucji RP). W związku z tym Rzecznik zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów o podjęcie działań mających na celu wykonanie upoważnień zawartych w Prawie energetycznym. Odpowiadając z upoważnienia Premiera na wystąpienie Rzecznika Minister Gospodarki poinformował (Pismo z dnia 17.VIII.1998 r.), że wejście w życie Konstytucji RP spowodowało konieczność przeredagowania wielu wstępnych projektów rozporządzeń. Minister wskazał także, że w ostatnich dniach lipca 1998 r. opracowany został harmonogram maksymalnej intensyfikacji prac nad rozporządzeniami. Aktualnie została już wykonana większość upoważnień istotnych z punktu widzenia ochrony praw obywateli.

Niewykonanie przez Ministra Obrony Narodowej upoważnienia zawartego w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Ustawa z dnia 22.VI.1995 r. - Dz.U. Nr 86, poz. 433 ze zm.) do wydania rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery było przedmiotem wystąpienia Rzecznika do Ministra Obrony Narodowej (RPO/279318/98/V z dnia 27.VII.1998 r.). Analogiczny problem był podnoszony przez Rzecznika w wystąpieniu skierowanym do Ministra Finansów (RPO/285380/98/V z dnia 30.X.1998 r.) w związku z brakiem rozporządzenia wykonawczego do ustawy o kasach oszczędnościowo-budowlanych i wspieraniu przez państwo oszczędzania na cele mieszkaniowe (Ustawa z dnia 5.VI.1997 r. - Dz.U. Nr 85, poz. 538.).

Potrzeba redefinicji kryteriów dochodowych uprawniających do pomocy społecznej, a w szczególności oparcia ich poziomu na badaniach kosztów utrzymania i minimum socjalnego powoduje szczególną pilność wykonania delegacji wynikającej z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 14.VI.1996 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. Nr 100, poz. 459 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem kryteria dochodowe udzielania pomocy społecznej określone w art. 4 ustawy stosuje się do czasu określenia, w drodze rozporządzenia, przez Radę Ministrów kryteriów wysokości świadczenia pomocy społecznej z wykorzystaniem wyników badań kosztów utrzymania i minimum socjalnego. Realizacja tego zadania miała nastąpić w okresie nie dłuższym niż 2 lata od wejścia w życie niniejszej ustawy (art. 3 ust. 2 ustawy). Termin wydania rozporządzenia minął bezskutecznie we wrześniu 1998 r.

Dalsza część druku